Bosna i Hercegovina
FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE
USTAVNI SUD
FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Broj: U-13/16
Sarajevo, 28.06.2016. godine
Rješavajući o zahtjevu Potpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine za donošenje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena odredbi čl. 11a. i 75b. Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, do donošenja odluke o ustavnosti člana 5. st. 1., 2. i 3; čl. 11a. i 11b; čl.75a., 75b. i 75c; člana 19. stav 1. tač. c), d) i f); člana 20; člana 25. stav 3; člana 31. stav 1; člana 33. stav 8; člana 34. stav 2; člana 35. stav 1; člana 47. riječi " i lica iz člana 11a. ovog zakona"; člana 48; člana 52. st. 1. i 2., te člana 64. stav 3. toga Zakona, Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine je, na osnovu člana 29. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03) i člana 39. stav 3. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 40/10 i 18/16), na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 28.06.2016. godine donio
R J E Š E NJ E
o privremenoj mjeri
1. Privremeno se obustavlja primjena čl. 11a. i 75b. Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06, 04/12 i 99/15) do konačne odluke o ustavnosti člana 5. st. 1., 2. i 3; čl. 11a. i 11b; čl.75a., 75b. i 75c; člana 19. stav 1. tač. c), d) i f); člana 20; člana 25. stav 3; člana 31. stav 1; člana 33. stav 8; člana 34. stav 2; člana 35. stav 1; člana 47. riječi " i lica iz člana 11a. ovog zakona"; člana 48; člana 52. st. 1. i 2., te člana 64. stav 3. tog Zakona.
2. Ovo rješenje stupa na snagu danom donošenja.
3. Rješenje će se objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH".
O b r a z l o ž e nj e
Potpredsjednik Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) je dana 13.04.2016. godine podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti (u daljem tekstu: zahtjev) pojedinih odredbi Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Zakon o državnoj službi). Nakon što je zahtjev dana 06.05.2016. godine dopunjen i preciziran, utvrđeno je da su u pitanju odredbe člana 5. st. 1., 2. i 3; čl. 11a. i 11b; čl.75a., 75b. i 75c; člana 19. stav 1. tač. c), d) i f); člana 20; člana 25. stav 3; člana 31. stav 1; člana 33. stav 8; člana 34. stav 2; člana 35. stav 1; člana 47. riječi " i lica iz člana 11a. ovog zakona"; člana 48; člana 52. st. 1. i 2., te člana 64. stav 3. toga Zakona.
Ustavnopravni osnov ovoga zahtjeva, sadržan je u odredbi člana IV.C.3.10.(2)a) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te je podnosilac ovlašten za podnošenje zahtjeva.
Potom je, dana 18.05.2016. godine, Ustavni sud Federacije zaprimio od istog podnosioca zahtjeva i prijedlog za donošenje privremene mjere (u daljem tekstu: prijedlog) kojom bi se, do donošenja odluke o meritumu, obustavila primjena odredaba čl. 11a. i 75b. Zakona o državnoj službi (u daljem tekstu: osporene odredbe).
Prema odredbi člana 39. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 6/95 i 37/03), stranke u ovom postupku su: Potpredsjednik Federacije Bosne i Hercegovine, kao ovlašteni podnosilac zahtjeva, te Predstavnički dom i Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine kao donosioci Zakona o državnoj službi čije su odredbe osporene.
Podnosilac prijedloga isti zasniva na testu „dvostruke hipoteze“, te postavlja pitanje proporcionalnosti posljedica koje bi nastupile da se privremena mjera usvoji, a da se zahtjev odbaci ili odbije, sa posljedicama koje bi nastupile da se privremena mjera odbaci ili odbije, a da se zahtjev usvoji. Postavlja se pitanje odnosa posljedica koje bi nastupile ako se počnu primjenjivati osporene odredbe, a zahtjev u konačnici usvoji, u odnosu na posljedice koje bi se desile da se ovi članovi privremeno suspenduju, a da se u konačnici odbije zahtjev. Kada se razmotre pro i contra argumenti za ovu privremenu mjeru, smatraju da je Prijedlog opravdan iz razloga što zahtjev povlači za sobom ozbiljne tvrdnje i navode o neustavnosti koje nisu prima facie neosnovani. Nadalje, ovaj predmet tiče se veoma bitnog ustavno-pravnog pitanja u Bosni i Hercegovini, a to je ustavnost i zakonitost javne uprave u smislu njene demokratičnosti i depolitizacije.
Ukoliko se desi da se osporeni članovi Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, počnu primjenjivati nesumnjivo će doći do raskida starih i uspostavljanja novih radnopravnih statusnih odnosa koji se tiču stotina i stotina tz. „bivših rukovodećih državnih službenika“ u smislu Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, u formi do izmjena i dopuna iz 2015. godine. Biće pogođeni svi državni službenici u Federaciji Bosne i Hercegovine (federalni i kantonalni nivo). S druge strane, doći će do zapošljavanja na mandatni period po osnovu člana 11.a Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, opet na stotine zaposlenika na mandatni period. Ukoliko se desi da dođe do ovih personalnih turbulencija, a Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine bude proglašen neustavnim, isprovociraće se na stotine i stotine individualnih tužbi kako onih kojima je neustavno oduzet radnopravni status rukovodećeg državnog službenika, tako i tužbi onih koji se budu mandatno zaposlili na osnovu trenutno važećeg, ali sutra neustavnog zakona. Takvi zaposlenici imaće pravo da potražuju naknadu štete zbog raskida radnopravnog odnosa. Ukoliko se desi da Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, bude proglašen ustavnim, a privremena mjera prolongira nova zapošljavanja ili personalno restruktuiranje, štete za Federaciju Bosne i Hercegovine neće biti, osim što će novi mandatni zaposlenici moći stupiti u radnopravni odnos nešto kasnije nego su to federalne institucije namjeravale da učine. Prema tome, razmatrajući gore navedene posljedice jedne i druge opcije u primjeni „duple hipoteze“, jači argumenti očigleno su na strani donošenja privremene mjere. Osim toga, prethodno ukazuje da je promptno odlučivanje o privremenoj mjeri od općeg društvenog značaja.
Akutnost potrebe donošenja ove privremene mjere podnosilac zahtjeva vidi i u činjenici da je Rješenjem Vlade Federacije Bosne i Hercegovine V. broj: 739/2016 od 10.03.2016. godine, izmijenjeno Rješenjem V. broj: 1067/2016. godine, formirana Radna grupa za pružanje pravne pomoći u izradi Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. Zaključkom V. broj: 815/2016 od 07.04.2016. godine ovlašten je Premijer Federacije Bosne i Hercegovine za donošenje rješenja o imenovanju članova komisije za provođenje javnog konkursa za zapošljavanje lica koja nisu državni službenici, a koje raspisuje Vlada Federacije Bosne i Hercegovine. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine je 13.05.2016. godine, Zaključkom V. broj: 1075/2016 naložila hitno donošenje unutrašnjih akata na osnovu kojih se treba vršiti personalno rješenje primjenom osporenih odredbi. Time je stvoren pravni okvir za realizaciju i implementaciju citiranih odredbi.
Na kraju se navodi kako se prijedlogom minimalno zadire u primjenu Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine, iz razloga što se ne traži suspendovanje člana 75.c Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine. Na taj način, a do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine, organi javne vlasti mogu izvršiti sve pripreme za implemntaciju Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine i u smislu personalne reforme, u slučaju da Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine proglasi isti ustavnim. Prema tome, zadovoljen je princip adekvatnosti, jer se gore opisani javni interes ne može postići blažim mjerama.
Ustavni sud Federacije je na osnovu odredbe člana 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 6/95 i 37/03), aktom broj U-13/16 od 19.05. 2016. godine zatražio od Predstavničkom doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine dostavljanje odgovora na navode Prijedloga u roku od 15 dana. Prethodno su, po istoj proceduri zatraženi i odgovori na navode osnovnog i dopunjenog zahtjeva.
Nakon znatnog proteka datog roka za očitovanje na navode prijedloga Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine je aktom broj: 02-02-956/16 od 22.06.2016. godine dostavio odgovor u kojem osporava argumentaciju iz prijedloga koja se zasniva na pretpostavkama i općim konstatacijama.
Obzirom na utvrđeno znatno prekoračenje roka koji je Ustavni sud Federacije dao za davanje odgovora na prijedlog, koje prekoračenje nije ničim opravdano niti je stranka u postupku pravovremeno zamolila za produženje roka za davanje odgovora na prijedlog Ustavni sud Federacije nije razmatrao navode Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine.
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član IV.C.3.10.(2)a).
(2) Ustavni sud:
a) na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera, zamjenika Premijera ili na zahtjev jedne trećine članova bilo kojeg od domova Parlamenta Federacije, utvrđuje je li neki prijedlog zakona koji je usvojen u jednom domu Parlamenta ili pak prijedlog zakona koji je usvojen u oba doma, u skladu s ovim ustavom.
B. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03)
Član 29.
Ustavni sud donosi presude i rješenja.
Ustavni sud donosi presudu kad odlučuje o biti stvari, a u svim drugim slučajevima donosi rješenje.
Presuda i rješenje moraju biti obrazloženi.
C. Poslovnik Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 40/10 i 18/16)
Član 39.
Ustavni sud donosi presude, rješenja i mišljenja.
Presude donosi ako odlučuje o rješavanju sporova, ocjeni ustavnosti, meritumu kod zaštite vitalnog interesa jednog od konstitutivnih naroda, zaštiti prava na lokalnu samoupravu i postavljenom ustavnom pitanju.
Rješenje donosi ako odlučuje o smjeni Predsjednika odnosno Potpredsjednika Federacije, kad odlučuje o imunitetu, o prihvatljivosti odlučivanja kod vitalnog nacionalnog interesa, ako donosi privremenu mjeru odnosno naredbu kao i u svim drugim slučajevima u kojima Sud ne donosi presudu.
Mišljenje daje povodom zahtjeva zamjenika Premijera Vlade Federacije Bosne i Hercegovine.
D. Zakon o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br.: 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06, 04/12 i 99/15)
Član 11a.
1. Sekretare domova Parlamenta Federacije imenuju i razrješavaju domovi Parlamenta Federacije na prijedlog predsjedavajućeg toga doma.
2. Sekretara Vlade Federacije imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog premijera.
3. Rukovodioce samostalnih uprava i upravnih organizacija imenuje i razrješava Vlada Federacije.
4. Sekretara ministarstva imenuje i razrješava ministar.
5. Rukovodioce uprava i upravnih organizacija koje se nalaze u sastavu ministarstva imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog ministra.
6. Rukovodioce stručnih službi Vlade Federacije imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog premijera.
7. Pomoćnike rukovodioca stručnih službi domova Parlamenta Federacije imenuju i razrješavaju predsjedavajući domova na prijedlog sekretara toga doma.
8. Pomoćnika rukovodioca tijela državne službe i stručnih službi imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog toga rukovodioca.
9. Pomoćnike u upravama i upravnim organizacijama koje se nalaze u sastavu ministarstva imenuje i razrješava ministar na prijedlog rukovodioca uprave odnosno upravne organizacije koja je u sastavu toga ministarstva.
10. Glavnog inspektora imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog rukovodioca tijela državne službe.
11. Savjetnike, šefove kabineta i šefove ureda izabranih dužnosnika i nosilaca izvršnih funkcija imenuju i razrješavaju izabrani dužnosnici i nosioci izvršnih funkcija čiji su savjetnici, šefovi kabineta i šefovi ureda.
Član 75b.
Državni službenici zatečeni u državnoj službi na mjestima rukovodećih državnih službenika nakon stupanja na snagu ovoga zakona bit će raspoređeni na odgovarajuća radna mjesta u okviru tijela državne službe u skladu sa pravilnicima iz člana 75c. stav 3. ovoga zakona, a nastavljaju raditi na svojim dosadašnjim radnim mjestima i zadržavaju platu i druga prava prema dosadašnjim rješenjima do imenovanja lica iz člana 11a. ovoga zakona.
Nakon pomne analize prijedloga i priložene dokumentacije u spisu te pravnih izvora relevantnih za odlučivanje u ovom predmetu Ustavni sud Federacije je utvrdio da je prijedlog osnovan.
Priložena dokumentacija svjedoči o aktivnostima Vlade Federacije BiH u vezi sa provođenjem Zakona o državnoj službi iz čega slijedi:
1. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine formirala je Radnu grupu za pružanje pravne pomoći u izradi Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta (Rješenje: V. broj 739/2016 od 10.03.2016. godine);
2. Zaključkom Vlade, Premijer Federacije Bosne i Hercegovine je ovlašten za donošenja rješenja o imenovanju članova komisije za provođenje konkursa za zapošljavanje lica koja nisu državni službenici, a koje raspisuje Vlada Federacije Bosne i Hercegovine (Zaključak V. broj: 815/2016 od 07.04.2016. godine);
3. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine je svojim zaključkom naložila hitno donošenje unutrašnjih akata na osnovu kojih se trebaju provesti personalna rješenja iz čl. 11.a. i člana 75.b. Zakona o državnoj službi (Zaključak V. broj: 1075/2016) od 13.05.2016. godine).
Ove činjenice nesumnjivo govore u prilog tome da je pripremanje potrebnog pravnog ambijenta za provođenje predmetnog Zakona ušlo u zrelu fazu.
U ovom slučaju, slijedeći matricu tzv. dvostruke hipoteze, podnosilac tvrdi da bi veća šteta nastala ako se ne donese privremena mjera, a potom eventualno utvrdi neustavnost Zakona o državnoj službi u osporenom dijelu, u odnosu na štetu koja bi eventualno nastala usvajanjem Prijedloga do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije u meritumu.
Ustavni sud Federacije je utvrdio da se osporenim članom 11a. Zakona o državnoj službi propisuje da sekretare domova Parlamenta Federacije razrješavaju domovi Parlamenta Federacije na prijedlog predsjedavajućeg doma; da sekretara Vlade Federacije imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog premijera; da rukovodioce samostalnih uprava i upravnih organizacija imenuje i razrješava Vlada Federacije; da sekretara ministarstva imenuje i razrješava ministar; da rukovodioce uprava i upravnih organizacija koje se nalaze u sastavu ministarstva imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog ministra; da rukovodioce stručnih službi Vlade Federacije imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog premijera; da pomoćnike rukovodioca stručnih službi domova Parlamenta Federacije imenuju i razrješavaju predsjedavajući domova na prijedlog sekretara tog doma; da pomoćnika rukovodioca organa državne službe i stručnih službi imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog tog rukovodioca; da pomoćnike u upravama i upravnim organizacijama koje se nalaze u sastavu ministarstva imenuje i razrješava ministar na prijedlog rukovodioca uprave odnosno upravne organizacije koja je u sastavu tog ministarstva; da glavnog inspektora imenuje i razrješava Vlada Federacije na prijedlog rukovodioca organa državne službe; te da savjetnike, šefove kabineta i šefove ureda izabranih dužnosnika i nosilaca izvršnih funkcija imenuju i razrješavaju izabrani dužnosnici i nosioci izvršnih funkcija čiji su savjetnici, šefovi kabineta i šefovi ureda.
Takođe, Ustavni sud Federacije je utvrdio da je osporenim članom 75b. istog Zakona propisano da državni službenici zatečeni u državnoj službi na mjestima rukovodećih državnih službenika nakon stupanja na snagu ovog Zakona bit će raspoređeni na odgovarajuća radna mjesta u okviru organa državne službe u skladu s pravilnicima iz člana 75c. stav 3. ovog Zakona, a nastavljaju raditi na svojim dosadašnjim radnim mjestima i zadržavaju platu i druga prava prema dosadašnjim rješenjima do imenovanja iz člana 11a. ovog Zakona.
S tim u vezi, Ustavni sud Federacije je takođe utvrdio da je članom 75c. istog Zakona, propisano da se propisi koji su u suprotnosti sa odredbama ovog Zakona imaju uskladiti sa ovim Zakonom u roku od 60 dana od dana njegovog stupanja na snagu, kao i da će Vlada Federacije u roku od 30 dana od stupanja na snagu ovog Zakona, propisati vrstu, složenost poslova i uslove koje trebaju zadovoljiti lica iz člana 11a. ovog Zakona, a da su rukovodioci organa državne službe takođe dužni u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog Zakona, uskladiti pravilnike o unutrašnjoj organizaciji sa odredbama ovog Zakona.
U tom smislu osnovni argument koji prihvata i Ustavni sud Federacije u prilog usvajanja prijedloga je u tome da će primjena osporenih odredbi dovesti do raskida starih i uspostavljanja ovih radno-pravnih statusa koji se tiču velikog broja rukovodećih državnih službenika. Lica zatečena na spomenutim funkcijama koje su taksativno nabrojana prestaje status rukovodećeg državnog službenika, a ta radna mjesta će biti popunjena imenovanjem drugih osoba na mandatni period. Imajući u vidu nespornu činjenicu o većem broju takvih lica na nivou Federacije, kao i da pojedini kantoni (primjera radi Bosansko-podrinjski kanton) nesporno primjenjuje i preuzima odredbe Zakona o državnoj službi Federacije BiH kao svoje, evidentno je da bi došlo u kratkom roku do većeg broja upošljavanja u državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Osnovano se ukazuje na vjerovatnost da bi moglo doći do štetnih posljedica po Federaciju Bosne i Hercegovine, a najprije iz razloga što član 75b. kao jedna od osporenih odredbi propisuje „odloženi efekt“ inače nedvosmislenih odredbi člana 5. st. 2. i 3. Zakona o državnoj službi, prema kojima lica zatečena na gore spomenutim funkcijama sa danom 26.12.2015. godine više nisu državni službenici. Tim se licima, spomenutom osporenom odredbom omogućava ne samo da do izbora novih mandatnih zaposlenika ostaju na svojim radnim mjestima uz sve prinadležnosti prema ranijim rješenjima, već i da potom budu raspoređena na „odgovarajuća radna mjesta“ u okviru tijela državne službe (naravno, ako na to pristanu), što znači da bi primjena te odredbe mogla osnovano proizvesti obimno dodatno zapošljavanje u sektoru javne uprave, a time i izravno dodatno opterećenje budžeta Federacije Bosne i Hercegovine.
Pri tome osnovano se ukazuje na upitnost osporenih odredbi pri čemu član 11.a. Zakona o državnoj službi za imenovanje i razrješavanje novih mandatnih kadrova ovlašćuje Vladu Federacije BiH, a u nekim slučajevima i neke inokosne nosioce visokih funkcija, što bi moguće je, dovelo do neizravnih štetnih posljedica u smislu dovođenja u pitanje principa nezavisnosti i nepristrasnosti i jednakih uslova i mogućnosti pristupa i imenovanja lica na rukovodeće pozicije.
Nije zanemarljiv ni argument koji pretpostavlja moguće redovne sudske postupke pokrenute od strane većeg broja lica, uključujući i lica imenovana na mandatni period, u slučaju da se osporene odredbe Zakona o državnoj službi u meritumu konačno ocijene kao neustavne. Ishod redovnih sudskih postupaka se ne može pretpostaviti, ali se osnovano ukazuje na mogućnost da bi, u slučaju zadovoljavanja svih tih zahtjeva, to moglo dovesti i do privremene blokade rada javne uprave do okončanja redovnih sudskih postupaka.
Ustavni sud Federacije je imao u vidu da se u zahtjevu i prijedlogu radi o zakonu iz delikatne socijalne sfere radno-pravnih odnosa. Imajući u vidu i činjenicu da se Prijedlogom traži suspenzija samo dvije odredbe u odnosu na Zahtjev, u kojem se traži ocjena ustavnosti većeg broja odredbi Zakona o državnoj službi, uz sve naprijed navedeno, Ustavni sud Federacije je utvrdio da je Prijedlog osnovan i da mu je nužno udovoljiti na način kako je to navedeno u izreci rješenja o privremenoj mjeri do okončanja postupka po Zahtjevu podnosioca zahtjeva.
Ovo rješenje Ustavni sud Federacije donio je većinom glasova u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, dr. sc. iur. Šahbaz Džihanović, Domin Malbašić, prof. dr. Edin Muminović, dr. sc. Kata Senjak i Mladen Srdić, sudije Suda.
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Aleksandra Martinović, s.r.