Bosna i Hercegovina
FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE
USTAVNI SUD
FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Broj: U-9/16
Sarajevo, 30.11.2016. godine
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odlučujući o zahtjevu Načelnika Općine Maglaj za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa članom 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu i članom 106. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu Zeničko-dobojskog kantona, na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave, održanoj dana 30.11.2016. godine donio je
P R E S U D U
Utvrđuje se da je članom 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu („Službene novine Federacije BiH“, broj: 64/09) i članom 106. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu („Službene novine Zeničko-dobojskog kantona“, broj: 5/11) povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Općine Maglaj, jer su joj nametnute obaveze bez dodjele sredstava potrebnih za njihovo djelotvorno obavljanje.
Presudu objaviti u „Službenim novinama Federacije BiH“ i „Službenim novinama Zeničko-dobojskog kantona“.
Načelnik Općine Maglaj (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 31.03.2016. godine, podnio je zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa članom 114. federalnog Zakona o zaštiti od požara i vatrogastva (u daljem tekstu: osporeni član federalnog Zakona) i članom 106. kantonalnog Zakonom o zaštiti od požara i vatrogastvu (u daljem tekstu: osporeni član kantonalnog Zakona), jer je usvajanjem pomenutih zakona koji sadrže osporene članove, bez propisno provedene konsultacije i prijenosa potrebnih finansijskih sredstava za uvećanja plata od 30% za starješine profesionalnih vatrogasnih jedinica, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici kao tijelu uprave civilne zaštite Federacije, kantona, općine i grada, kao i sredstva za dodatak na platu od 20% ostalim službenicima i namještenicima na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama, povrijeđeno pravo Općine Maglaj na lokalnu samoupravu.
Podnosilac zahtjeva, na osnovu Amandmana XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine je ovlašten za pokretanje postupka za zaštitu prava na lokalnu samoupravu.
Stranke u ovom postupku su: podnosilac zahtjeva, te Parlament Federacije Bosne i Hercegovine (Predstavnički dom i Dom naroda) i Skupština Zeničko-dobojskog kantona, kao donosioci pomenutih zakona u kojima se nalaze i osporeni članovi.
Podnosilac zahtjeva navodi da odredbe o regulisanju plata i naknada u osporenom članu federalnog Zakona i osporenom članu kantonalnog Zakona povrjeđuju pravo na lokalnu samoupravu jedinice lokalne samouprave. Naime, navedene odredbe identično propisuju da zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina sredstava za plate starješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici, tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, općine i grada, kao i za inspektore navedene u zakonu određuju kao plate za državne službenike i namještenike, uvećane za 30%, a da ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20% i da se radna mjesta za koja se predviđaju navedena uvećanja plate utvrđuju u Pravilniku o platama i naknadama organa uprave civilne zaštite općine i kantona, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih organa.
Ovakve zakonske odredbe viših organa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine nameću obavezu Općini Maglaj, kao poslodavcu, da određenoj kategoriji zaposlenika vrši isplate dodataka na plate, čime se uvećava masa novčanih sredstava potrebnih za isplatu plata, nezavisno od mogućnosti, a na štetu ostalih zaposlenika koji primaju platu iz općinskog budžeta, kojim je ograničena masa novčanih sredstava, djeluje destimulirajuće na poslove koje oni obavljaju. Pomenutim zakonima, koji podnosioca zahtjeva obavezuju na činjenje, ni u jednoj fazi donošenja nije bila predmetom konsultovanja sa jedinicom lokalne samouprave, a niti putem Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Savez općina i gradova Federacije), čime su prekršene odrednice člana 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, te član 8. stav 2. i čl. 10., 11., 53., 56. i 58. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br.: 49/06 i 51/09) – (u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji).
Predlaže da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom se utvrđuje da su pomenuti federalni i kantonalni Zakoni, doneseni bez saglasnosti jedinice lokalne samouprave, što je u suprotnosti sa Zakonom o principima lokalne samouprave u Federaciji i Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, uz obavezu zakonodavca da odredbe istih uskladi i pristupi donošenju amandmana na te zakone, uz poštovanje propisane procedure konsultacija o stavovima jedinica lokalne samouprave.
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br.: 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je dana 11.04.2016. godine tražio od oba doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine i Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, da dostave odgovore na sadržaj zahtjeva, u roku od 20 dana, od dana zaprimanja akta Ustavnog suda Federacije, te istoga dana i u istom roku zatražio izjašnjenje od Saveza općina i gradova Federacije da li su i na koji način učestvovali u postupku konsultacije, prije donošenja osporenih članova pomenutih Zakona na federalnom i kantonalnom nivou u ime Općine Maglaj.
Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, u ostavljenom roku, nije dao odgovor na zahtjev, pa mu je, dana 16.08.2016. godine, upućena urgencija, na koju takođe nije odgovoreno. Skupština Zeničko – dobojskog kantona dana 06.05. 2016. godine Ustavnom sudu Federacije dostavila je akt broj: 01/02-02-8158-5/16 od 04.05.2016. godine, u kome je sadržan odgovor na zahtjev.
Savez općina i gradova Federacije aktom broj: 350/16 od 27.04.2016. godine, izvijestio je Ustavni sud Federacije, da nije bio konsultovan u postupku donošenja pomenutih zakona federalnog i kantonalnog nivoa.
Skupština Zeničko – dobojskog kantona dana 06.05.2016. godine Ustavnom sudu Federacije dostavila je akt broj: 01/02-02-8158-5/16 od 04.05.2016. godine, u kome je sadržan odgovor na zahtjev.
U odgovoru na zahtjev Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, koji je sačinila Zakonodavno-pravna komisija, navodi se da je Vlada ovoga kantona na 178. sjednici, održanoj 27.04.2010. godine, na prijedlog Kantonalne uprave civilne zaštite, donijela Zaključak kojim je utvrdila Nacrt pomenutog kantonalnog zakona i isti uputila u skupštinsku proceduru. Nakon razmatranja i prihvatanja Nacrta Zakona od strane Skupštine i donesenog Zaključka, broj: 01-02-15446/10 od 26.05.2010. godine, provedena je javna rasprave u sali Općinskog Vijeća Maglaj. Na četvrtoj sjednici održanoj 24.03.2011. godine donijet je Zaključak, kojim se utvrdio Prijedlog pomenutog kantonalnog Zakona, iz čega zaključuju da je isti usvojen u redovnoj proceduri, uz ispunjavanje svih formalno-pravnih uslova za donošenje zakona, obzirom da je Prijedlog pomenutog Zakona, sadržavao obrazloženja za donošenje, pozitivna mišljenja Ministarstva za pravosuđe i upravu, Ministarstva finansija i Sekretarijata za zakonodavstvo, kao i izvještaj o provedenoj raspravi po Nacrtu pomenutog kantonalnog Zakona.
Po pitanju konsultovanja jedinica lokalne samouprave, ističu da je provedena javna rasprava u vezi sa Nacrtom pomenutog kantonalnog Zakona, u dogovoru i organizaciji sa općinskim načelnicima, a posebno je organizovan i radno-konsultativni sastanak sa općinskim načelnicima. Tako je u izradi Nacrta pomenutog kantonalnog Zakona učestvovao i predstavnik Općine Maglaj, a na javnoj raspravi organizovanoj u sali Općine Maglaj i sam načelnik općine.
Osporavaju navode podnosioca zahtjeva kojim se tvrdi da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti sa čl. 10., 11., 56., 58. i 106. Zakona o principima lokalne samouprave, komentirajući svaki od citiranih članova: za član 10. daju komentar da se tu ne radi o poslovima federalnih i kantonalnih vlasti koji se povjeravaju jedinicama lokalne samouprave jer je članom 12. Statuta Općine Maglaj propisano da: Općina u okviru samoupravnog djelokruga, u skladu sa zakonom kojim se uređuje pojedina oblast ima vlastite nadležnosti u okviru kojih posebno spadaju, između ostalog, i organizovanje i odgovornost za mjere zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda, organizovanja i provođenja mjera zaštite, spašavanja ljudi i materijalnih dobara od požara i pririodnih katastrofa. Za član 11. daju isto objašnjenje kao i za prethodni član da se tu ne radi o prijenosu i povjeravanju novih poslova, dok je finansiranje regulisano u čl. 123.-132. pomenutog kantonalnog zakona i to iz budžeta Kantona, u skladu sa članom 125. stav 1. tačka c), sredstava pravnih lica i vatrogasnih udruženja, premija osiguranja (raspodjela sredstava po principu: 10% Federaciji, 20% kantonu i 70% općini), dobrovoljnih priloga ili darova, međunarodne pomoći i drugih izvora utvrđenih ovim i drugim zakonima. Za član 106. daju komentar da isti ne propisuje iznos osnovice ili visine plate, nego procentualnu razliku plate (30%, odnosno 20%), za starješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici organa zbog posebnih uslova za rad, težine i naravi posla i odgovornosti za obavljanje poslova, te je tako ostavljeno općinama da odluče kako će osnovati profesionalne vatrogasne jedinice i da donesu pravilnike o njihovoj unutrašnjoj organizaciji.
Smatraju da osporenim članom 106. kantonalnog Zakona nije povrijeđeno pravo Općine Maglaj na lokalnu samoupravu i da isti nije suprotan čl. 10., 11., 56 i 58. Zakona o principima lokalne samouprave.
Sastavni dio ovog odgovora su dopisi Kantonalne uprave civilne zaštite Zeničko-dobojskog kantona broj: 16-02-8158-2/16 od 20.04.2016. godine, Sekretarijata za zakonodavstvo broj: 03-02-02-8158-1-1/16 od 22.04.2016. godine i Stručne službe Vlade Zeničko-dobojskog kantona broj: 02-1-02-8158-2/16 od 19.04.2016. godine, te druga brojna dokumentacija.
Iz zapisnika sa javne rasprave o Nacrtu Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, održane dana 15.06.2010. godine, u sali Općinskog vijeća Maglaj, vidi se da je istu vodio direktor Kantonalne uprave civilne zaštite, da je podnosilac zahtjeva imao najviše primjedbi na čl. 73. - 78. Nacrta pomenutog Zakona, koji se odnose na formiranje dobrovoljnih vatrogasnih udruženja, jer ova Općina nije u mogućnosti finansirati i organizovati njihov rad zbog finansijskih i nekih drugih razloga. Naglašavaju da su lokalne vlasti pravovremeno i na odgovarajući način konsultovane u procesu donošenje pomenutog kantonalnog Zakona, kao akta kojim se normativno uređuju stvari koje ih se direktno tiču, čime je, po njihovom mišljenju, ispoštovan princip utvrđen članom 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, kao i članom 56. Zakona o principima lokalne samouprave, te predlažu da Ustavni sud Federacije utvrdi da odredbom osporenog člana 106. kantonalnog Zakona, nije povrijeđeno pravo Općine Maglaj na lokalnu samoupravu.
A) Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Amandman XCVI
na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
U članu IV.C.10. iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
„(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti općine i gradovi, kao i udruženja općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev općinskog ili gradskog vijeća, načelnika općine ili gradonačelnika grada, ili udruženja općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine.“
B) Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne spriječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa svim stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neke drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge – centralne ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa centralnih i regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
C) Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
(„Službene novine Federacije BiH“, br.: 49/06 i 51/09)
Član 8.
1) Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom i ima pravo baviti se svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
2) Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
3) U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju:
...
- organizovanje, provođenje i odgovornost za mjere zaštite i spasavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa; ...
4) Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost, ustanovljena ili predviđena zakonom, smatra se vlastitom nadležnosti jedinice lokalne samouprave.
Član 10.
Poslovi federalnih i kantonalnih vlasti mogu biti povjereni jedinici lokalne samouprave zakonom nakon konsultovanja organa lokalnih vlasti kojima se navedeni poslovi povjeravaju, uzimajući u obzir princip supsidijarnosti i sposobnosti lokalnih vlasti i njihove administracije da te poslove efikasno obavljaju.
Član 11.
Prijenos i povjeravanje novih poslova jedinicama lokalne samouprave bit će praćeni dodjelom sredstava potrebnih za njihovo efikasno obavljanje.
Član 53.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su razmotriti inicijative, prijedloge i sugestije jedinica lokalne samouprave i o svom stavu i preduzetim aktivnostima obavijestiti jedinice lokalne samouprave u roku od 30 dana od dana prijema inicijative, prijedloga ili sugestije.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri konsultovati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču.
Konsultovanje, u smislu iz prethodnog stava ovog člana, federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza općina i gradova.
Član 58.
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o osnovama lokalne samouprave ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95).
Federacija BiH i kantoni dužni su uskladiti svoje zakone sa ovim zakonom, te izvršiti prijenos poslova i nadležnosti, kao i odgovornosti dodijeljenih jedinicama lokalne samouprave ovim zakonom u roku od šest mjeseci od dana njegovog stupanja na snagu.
Jedinice lokalne samouprave dužne su uskladiti svoje statute sa ovim zakonom u roku od 12 mjeseci od dana njegovog stupanja na snagu.
Stupanjem na snagu ovog zakona prestaju da važe odredbe kantonalnih zakona o lokalnoj samoupravi i odredbe statuta jedinica lokalne samouprave koje su u suprotnosti sa odredbama ovog zakona.
D) Zakon o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća
(„Službene novine Federacije BiH“, broj: 39/03)
Član 2. stav 2.
Poslovi zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća su od općeg značaja za Federaciju.
E) Zakon o zaštiti od požara i vatrogastvu
( „Službene novine Federacije BiH“, broj 64/09)
Član 1.
Ovim se zakonom uređuje organizacija i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provedba mjera zaštite od požara, organizacija i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije), stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga pitanja bitna za organizaciju i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacije).
Član 3.
Zaštita od požara i vatrogastvo čine sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih nesreća (u daljnjem tekstu: prirodne i druge nesreće) u Federaciji koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća („Službene novine Federacije BiH“, broj: 39/03 i 22/06), zbog čega se zaštita od požara i vatrogastvo organizuju i funkcioniraju u okviru tog sistema,a vrši se na način propisan ovim zakonom.
Član 114.
Zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva iz člana 68. ovog zakona, visina sredstava za plate strarješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, općine i grada, kao i za inspektore iz člana 146. stav 1., člana 148. stav 1. i člana 151. stav 3. ovog zakona, određuju se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%.
Radna mjesta iz stava 1. ovog člana za koja pripada uvećanje plate za 30%, odnosno do 20%, utvrđuju se u pravilniku o platama i naknadama tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, općine i grada, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih tijela.
F) Zakon o zaštiti od požara i vatrogastvu
(„Službene novine Zeničko-dobojskog kantona“, broj: 5/11)
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuje se organizacija i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provođenje mjera zaštite od požara, organizacija i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije) stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga pitanja od značaja za organizaciju i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva u Zeničko-dobojskom kantonu (u daljem tekstu: Kanton).
Član 3.
(Sistem zaštite i spašavanja)
Zaštita od požara i vatrogastvo čine sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih nesreća (u daljem tekstu: prirodne i druge nesreće) u Kantonu, koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća „Službene novine Federacije BiH“, br.: 39/03, 22/06 i 43/10) i Zakonom o nadležnostima kantonalnih organa Zeničko-dobojskog kantona u oblasti zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća („Službene novine Zeničko-dobojskog kantona“, broj: 9/08) (u daljem tekstu: Zakon o nadležnostima kantonalnih organa u oblasti zaštite i spašavanja), pa se radi toga zaštita od požara i vatrogastvo organiziraju i funkcionišu u okviru tog sistema, a vrše se na način predviđen ovim zakonom.
Član 106.
(Plate i naknade)
(1) Zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva iz člana 61. ovog zakona, visina sredstava za plate starješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici organa uprave civilne zaštite općine i Kantona, kao i za inspektore iz člana 136. stav (1) i člana 139. stav (2) ovog zakona, određuju se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%.
(2) Radna mjesta iz stava (1) ovog člana za koja pripada uvećenje plate za 30% odnosno do 20%, utvrđuju se u pravilniku o platama i naknadama organa uprave civilne zaštite općine i kantona, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih organa.
F) Statut Općine Maglaj
(„Službene novine Općine Maglaj“, br. : 8/07, 3/08 i 6/08)
Član 12.
Općina u okviru samoupravnog djelokruga, u skladu sa zakonom kojim se uređuje pojedina oblast ima vlastite nadležnosti u okviru kojih posebno spadaju:
...
- organizovanje i odgovornost za mjere zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda, organizovanje i provođenje mjera zaštite spašavanja ljudi i materijalnih dobara od požara i prirodnih katastrofa,
Općina se bavi svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na temelju Ustava ili zakona.
Obavljanje pojedinih poslova iz stava 1. ovog člana može se u skladu sa zakonom povjeriti preduzećima (društvima), ustanovama i drugim pravnim licima, da u okviru svoje nadležnosti odlučuju u pojedinačnim stvarima, o određenim pravima i obavezama građana i pravnih lica (u daljem tekstu institucije koje imaju javne ovlasti).
Presuda Ustavnog suda Federacije broj: U-8/16 od 25.10.2016. godine.
Podnosilac u zahtjevu tvrdi, da je osporenim članovima federalnog i kantonalnog Zakona, povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Općini Maglaj, kao jedinici lokalne samouprave, jer se tim osporenim članovima Zakona nameće obaveza Općini Maglaj da, zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova u vatrogastvu, visina sredstava za plate starješina profesionalne vatrogasne jedinice, njhovih zamjenika i vatrogasaca u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici organa uprave civilne zaštite općine i kantona, kao i za inspektore navedene u osporenim članovima federalnog i kantonalnog Zakona, uvećava za 30 %, a za ostale službenike i namještenike na poslovima profesionalne vatrogasne jedinice, se uvećava za 20%, na ime dodatka na platu, koju im isplaćuje Općina Maglaj. Nadalje, ističe da Općina Maglaj, nije konsultovana u postupku donošenja pomenutih zakona, u smislu čl. 56 i 58. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji, zbog čega je povrijeđeno pravo Općine Maglaj na lokalnu samoupravu.
U odgovoru na zahtjev Skupština Zeničko-dobojskog kantona je osporila navode iz zahtjeva podnosioca, ističući da je pomenuti kantonalni Zakon donesen po propisanim procedurama u kojim je učestvovala Općina Maglaj preko svog predstavnika, a da je u sali za sjednice Općine Maglaj dana 15.06.2010. godine, održana javna rasprava u vezi sa pomenutim Zakonom, u kojoj je učestvovao i sam podnosilac zahtjeva. Sve ove tvrdnje je potkrijepila brojnim dokazima, priloženim uz dati odgovor na zahtjev. Tvrde da se iz priloženih dokaza, na nedvosmislen način može utvrditi da su njihovi navodi osnovani, a da je zahtjev podnosioca neosnovan.
Parlament Federacije Bosne i Hercegovine se nije ni nakon urgencije izjasnio na navode zahtjeva podnosioca.
U rješavanju ovoga ustavnopravnog predmeta Ustavni sud Federacije razmatrao je zahtjev podnosioca, odgovor na zahtjev Skupštine Zeničko-dobojskog kantona, priloženu dokumentaciju, podnesak Saveza općina i gradova Federacije , te relevantne odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, federalnog i kantonalnog zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji i Statut Općine Maglaj.
Zaštitu prava na lokalnu samoupravu, prema relevantnim odredbama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine osigurava Ustavni sud Federacije.
Federalnim Zakonom o zaštiti od požara i vatrogastvu, u članu 1. propisano je da se ovim Zakonom uređuje organizovanje i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provedba mjera zaštite od požara, organizovanje i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije), stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga pitanja bitna za organizovanje i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva u Federaciji Bosne i Hercegovine. U članu 3. istog Zakona propisano je da zaštita od požara i vatrogastvo čine sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih mogućih nesreća u Federaciji, koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća („Službene novine Federacije BiH“, broj: 39/03), zbog čega se zaštita od požara i vatrogastvo organizuju i funkcioniše u okviru tog sistema, a vrši se na način predviđen ovim Zakonom. Stoga je, radi bolje i efikasnije organizacije zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara izvršena podjela prava i dužnosti tijela Federacije, kantona, općine i grada, sa tačno određenim nadležnostima. Analogno ovome, federalnim Zakonom o zaštiti od požara i vatrogastvu je propisano da se finansijska sredstva za potrebe zaštite od požara i vatrogastva iz mjerodavnosti Federacije osiguravaju u budžetu Federacije (član 11.), a za potrebe zaštite od požara i vatrogastva iz mjerodavnosti kantona u budžetu kantona (član 14.), te za mjerodavnosti općine i grada u budžetu općine, odnosno grada (član 16.). Slično ovome, federalnim Zakonom je propisan radno-pravni status vatrogasaca i njihove naknade (član 104.), gdje je propisano da se na radne odnose vatrogasaca koji se nalaze u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici kantona, općine i grada primjenjuju propisi o radnim odnosima, koji važe za državne službenike i namještenike tijela državne službe i to: za vatrogasce koji imaju visoku stručnu spremu, najmanje VII. stepen i primjenjuju se odredbe Zakona o državnoj službi Federacije Bosne i Hercegovine, a za vatrogasce koji imaju višu ili srednju stručnu spremu i imaju status namještenika, primjenjuje se odredbe Zakona o namještenicima u organima službe u Federaciji Bosne i Hercegovine, te pitanja koja su određena ovim zakonom. Identične odredbe o radno pravnom statusu vatrogasca i naknade sadrži i kantonalni Zakon (čl. 96.-106.).
Iz naprijed izložene analize, kako federalnog, tako i kantonalnog Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, može se zaključiti da je u vezi sa organizovanjem i funkcionisanjem zaštite od požara i vatrogastva, planiranja i provedbe mjera zaštite od požara, organizacije i funkcionisanja vatrogastva i gašenja požara, zapošljavanja, stručnog usavršavanja zaposlenih lica i vatrogasaca, te finansiranja i ostalih pitanja bitnih za organizovanje i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastvu Federacije Bosne i Hercegovine striktno izvršena kako podjela mjerodavnosti u oblasti zaštite od požara i vatrogastva, tako i finansiranje tih mjerodavnosti, između Federacije, kantona i općina, odnosno grada.
Međutim, prema navodima podnosioca zahtjeva razlog za pokretanje postupka zaštite prava na lokalnu samoupravu je taj što su Federacija Bosne i Hercegovine, a kasnije i Skupština Zeničko-dobojskog kantona, u osporenom članu federalnog Zakona, odnosno osporenom članu kantonalnog Zakona, propisali da zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina plate za starješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihovih zamjenika i vatrogasaca u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, općine i grada, kao i za inspektore, određuje se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a da ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%. Sem toga, ovi viši organi vlasti u odnosu na jedinicu lokalne samouprave, u postupku donošenja pomenutih zakona nisu, prema relevantnim odredbama člana 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji, proveli propisane procedure konsultacije, niti su prilikom propisivanja navedenih uvećanja na ime dodatka na platu za 30%, odnosno, dodatka na platu do 20%, izvršili prijenos potrebnih finansijskih sredstava, kako bi jedinicama lokalne samouprave osigurali odgovarajuća finansijska sredstva za uvećanje plata zaposlenicima na poslovima u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici i tijelima uprave civilne zaštite, kako je to propisano osporenim članovima federalnog, odnosno kantonalnog Zakona.
Prema navodima iz dopisa Saveza općina i gradova Federacije, broj: 350/16 od 27.04.2016. godine, u toku priprema i donošenja pomenutih zakona na nivou Federacije i Zeničko-dobojskog kantona, ovaj Savez nije bio konsultovan.
U odgovoru na zahtjev Skupštine Zeničko-dobojskog kantona istaknuto je da su ispoštovane sve predviđene procedure. Prvo je Vlada Zeničko-dobojskog kantona, na prijedlog Kantonalne uprave civilne zaštite utvrdila Nacrt kantonalnog Zakona po kojem je, između ostalog, provedena javna rasprava u sali Općinskog vijeća Maglaj, a u izradi samog Nacrta Zakona je u radnog grupi učestvovao i predstavnik Općine Maglaj, kao što je i u navedenoj javnoj raspravi, učestvovao i sam podnosilac zahtjeva. Stoga smatraju da osporenim članom 106. kantonalnog Zakona nije povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Općine Maglaj, obzirom da je jedinica lokalne samouprave konsultovana u postupku donošenja Zakona.
Na osnovu naprijed izloženog, Ustavni sud Federacije konstatuje da se na navode zahtjeva u odnosu na osporeni član federalnog Zakona, Parlamenat Federacije Bosne i Hercegovine, kao donosilac osporenog Zakona, nije izjasnio, pa je Ustavni sud Federacije razmatrao samo navode iz zahtjeva podnosioca, odgovor na zahtjev Zeničko-dobojskog kantona i podnesak Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine.
Prema navodima zahtjeva podnosioca i podneska Saveza općina i gradova Federacije, Parlament Federacije Bosne i Hercegovine nije vršio nikakve konsultacije sa jedinicama lokalne samouprave, što može da ukazuje da je zahtjev podnosioca osnovan, te da je osporenim članom federalnog Zakona, povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Općine Maglaj. Naime, u članu 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji propisano je da su federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne u najvećoj mogućoj mjeri konsultovati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se izravno tiču, te da se konsultovanje u smislu prethodnog stava ovoga člana vrši putem Saveza općina i gradova Federacije. Sličnu odredbu o obavezi konsultacije jedinica lokalne samouprave sadrži i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (član 4. stav 6.).
Nadalje, članom 10. Zakona o principima lokalne samouprave, propisana je mogućnost da poslovi federalne i kantonalne vlasti mogu biti povjereni jedinici lokalne samouprave, nakon konsultacije tijela jedinice lokalnih vlasti kojim se poslovi povjeravaju, ali kako je to propisano članom 11. istoga Zakona, prijenos i povjeravanje poslova jedinicama lokalne samouprave bit će praćeno dodjelom sredstava potrebnih za njihovo djelotvorno obavljanje.
U pogledu dijela zahtjeva podnosioca koji se odnosi na osporeni član kantonalnog Zakona, takođe je utvrđeno kao nesporno, da konsultacija jedinice lokalne samouprave nije izvršena na način kako je to propisano u članu 56. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji „putem saveza općina i gradova“, već je konsultacija izvršena direktno sa Općinom Maglaj. Nadalje, u odgovoru na zahtjev Skupština Zeničko-dobojskog kantona tvrdi da se ne radi o poslovima federalnih i kantonalnih vlasti koje su povjerene jedinicama lokalne samouprave, jer je članom 12. Statuta Općine Maglaj propisano, da općina u okviru samoupravnog djelokruga, a u skladu sa zakonom kojim se uređuje pojedina oblast, ima vlastite nadležnosti u okviru kojih posebno spadaju, između ostalog, organizovanje i odgovornost za mjere zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda, organizovanje i provođenje mjera zaštite spašavanja ljudi i materijalnih dobara od požara i prirodnih katastrofa.
Za meritorno rješavanje ovog ustavnopravnog predmeta, Ustavni sud Federacije je kao nesporno utvrdio da je osporenim članom federalnog Zakona, kao i osporenim članom kantonalnog Zakona, koji su sadržajno identični, nametnute obaveze jedinici lokalne samouprave da, zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina sredstava za plate starješina profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, općine i grada, kao i za inspektore, određuju se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostali službenici i namješenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%. Zatim da se radna mjesta za koja se predviđaju navedena uvećanja plata utvrđuju u pravilniku o platama i naknadama organa civilne zaštite općine i kantona, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih organa. Ove zakonske norme, su kogentne prirode i obavezuju Općinu Maglaj kao poslodavca da vrši pomenute isplate uz navedene procente uvećanih plata, nezavisno od svojih mogućnosti, a na štetu ostalih općinskih zaposlenika, kojim se, takođe iz istog budžeta općine isplaćuje plata, a ta novčana sredstava u općinskom budžetu su ograničena.
Iz svih naprijed navedenih razloga, Ustavni sud Federacije donio je presudu kao izreci, te će objavljivanjem ove presude u „Službenim novinama Federacije BiH“ prestati obaveza Općine Maglaj na provođenje osporenog člana federalnog Zakona i osporenog člana kantonalnog Zakona.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, dr.sc.iur. Šahbaz Džihanović, Domin Malbašić, prof.dr. Edin Muminović, dr.sc. Kata Senjak i Mladen Srdić, sudije Suda.
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Aleksandra Martinović, s. r.