Bosna i Hercegovina
FEDERACIJA BOSNE I HERECEGOVINE
USTAVNI SUD
FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Broj: U-19/22
Sarajevo, 5.4.2023. godine
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu Premijera Federacije Bosne i Hercegovine za ocjenu ustavnosti Zakona o vanrednom usklađivanju penzija ostvarenih po Zakonu o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) a) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 5.4.2023. godine, donio je
P R E S U D U
Utvrđuje se da Zakon o vanrednom usklađivanju penzija ostvarenih po Zakonu o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 25/22) nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, jer postupak njegovog donošenja nije proveden u skladu sa Poslovnikom Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 69/07, 2/08 i 26/20) i Poslovnikom o radu Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 27/03, 21/09 i 24/20).
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH".
O b r a z l o ž e nj e
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Premijer Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) podneskom broj: 01-01-855-3/21 od 17.5.2022. godine podnio je Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) zahtjev za utvrđivanje ustavnosti Zakona o vanrednom usklađivanju penzija ostvarenih po Zakonu o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine - u daljem tekstu: osporeni Zakon). Podnosilac zahtjeva je Ustavnom sudu Federacije podneskom broj: 01-01-855-4/21 od 17.5.2022. godine podnio i zahtjev za donošenje privremene mjere, kojom bi se obustavila primjena osporenog Zakona do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije.
Na osnovu člana IV.C.3.10.(2) a) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine podnosilac zahtjeva ovlašten je za pokretanje postupka ocjene ustavnosti pred Ustavnim sudom Federacije.
2. Stranke u postupku
U skladu sa članom 39. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 6/95 i 37/03) stranke u ovom ustavnosudskom postupku su: podnosilac zahtjeva i Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, kao donosilac osporenog Zakona.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosilac zahtjeva u obrazloženju navodi da je osporeni Zakon usvojio Parlament Federacije Bosne i Hercegovine i to Predstavnički dom Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Predstavnički dom) po skraćenom postupku na sjednici održanoj 30.11.2021. godine, a Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Dom naroda) po hitnom postupku na sjednici održanoj 24.3.2022. godine. Smatra da je u provedenoj parlamentarnoj proceduri razmatranja i usvajanja osporenog Zakona, povrijeđen Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Poslovnik Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 69/07, 2/08 i 26/20, u daljem tekstu: Poslovnik Predstavničkog doma) i Poslovnik o radu Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 27/03, 21/09 i 24/20, u daljem tekstu: Poslovnik Doma naroda) koji proizilaze iz Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i kao takvi imaju obavezujući karakter.
3.1. Osporeni Zakon je u Predstavničkom domu usvojen po skraćenom postupku, iako se radi o složenom zakonu, jer se njegove odredbe direktno odnose i zadiru u nekoliko zakonskih propisa državnog i federalnog nivoa vlasti, te su pitanja koja uređuje složena i obimna. U smislu prednjeg, smatra da su prekršene odredbe iz čl. 58., 69., 77., 167., 168. i 172., u vezi sa članom 182. Poslovnika Predstavničkog doma. Citira i obrazlaže odredbe čl. 58. i 167. Poslovnika Predstavničkog doma u dijelu propisane nadležnosti Zakonodavno-pravne komisije, ističući da ista nije razmatrala, a samim tim nije ni mogla dostaviti Izvještaj o osporenom Zakonu. Takođe, ostala radna tijela, koja su Poslovnikom Predstavničkog doma obavezna da daju svoje mišljenje, kao što su Odbor za ekonomsku i finansijsku politiku (član 69. Poslovnika Predstavničkog doma) i Odbor za rad i socijalnu zaštitu (član 77. Poslovnika Predstavničkog doma) nisu razmatrali, niti su dali svoje mišljenje, a samim tim nisu ni Predstavničkom domu dostavili izvještaj. Na tekst Prijedloga zakona kroz tačku 4. "Tekuća pitanja", ne ulazeći kako u meritum, tako ni u poslovnička, pravna, nomotehnička, proceduralna, ekonomska, socijalna ili društvena pitanja očitovao se Odbor za boračka i invalidska pitanja i zauzeo stav: "zadužuje se Zastupnik u Zastupničkom domu Parlamenta FBiH gospodin Zijat Musić, da prije usvajanja dnevnog reda 26. sjednice Zastupničkog doma na dnevni red kandiduje Zakon o vanrednom usklađivanju mirovina ostvarenih po Zakonu o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine sa ciljem razmatranja i usvajanja predloženog Zakona po skraćenom postupku". Smatra da je Predstavnički dom prihvatajući navedeni stav tj. uvrštavanje na dnevni red sjednice Prijedloga zakona i njegovo razmatranje i na kraju usvajanje po skraćenoj proceduri, prekršio i odredbe iz člana 172. stav 1. Poslovnika Predstavničkog doma.
Usvajanjem osporenog Zakona u Predstavničkom domu po skraćenoj proceduri, bez navođenja izvora finansiranja, je u suprotnosti i sa članom 168. stav 3. Poslovnika Predstavničkog doma što, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, može ozbiljno narušiti ravnotežu postojećeg penzijskog sistema baziranog na međugeneracijskoj solidarnosti. Prilikom odlučivanja o prihvatanju prijedloga da se osporeni Zakon u Predstavničkom domu pretresa po skraćenoj proceduri, navedeni dom nije imao u vidu da Prijedlog zakona nije argumentovano obrazložen niti je potkrijepljen dokazima o utjecaju koji će ovaj zakon imati na Federalni zavod za penzijsko i invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: Federalni zavod), kao i na same isplate penzija. Bez obzira što se radi o Zakonu koji je formalno-pravno "kratak", on će proizvesti značajne posljedice na cjelokupan sistem penzijskog i invalidskog osiguranja, što upućuje na zaključak, da se ne radi o zakonu koji nije složen. Naime, radi se o zakonu koji će imati ozbiljne i složene posljedice na finansijsku stabilnost Federacije Bosne i Hercegovine i održivost finansijskog sistema Federalnog zavoda, te zakonu koji će izazvati nova izdvajanja iz Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine i koji na kraju, može ugroziti isplatu penzija u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Smatra, da donošenje ovakvog zakona zahtijeva sveobuhvatno razmatranje u redovnoj proceduri, na način propisan poslovnicima o radu oba doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, uz omogućavanje argumentovane rasprave sa stanovišta pravne i ekonomske provodivosti predloženog pravnog rješenja.
Posebno napominje da je u Prijedlogu zakona u dijelu obrazloženja koje se odnosi na "IV - Finansijska sredstva", navedeno sljedeće: "Za provođenje ovog zakona, nije potrebno obezbijediti dodatna sredstva u Budžetu Federacije Bosne i Hercegovine". Navedena konstatacija, pored činjenice da je netačna, je i nelogična i neprihvatljiva sa stanovišta pozivanja na efekte osporenog Zakona.
3.2. Osporeni Zakon usvojen je po hitnom postupku u Domu naroda u tekstu koji je identičan tekstu usvojenom u Predstavničkom domu. Mišljenjem Vlade Federacije Bosne i Hercegovine, V. Broj: 367/2022 od 24.03.2022. godine, Prijedlog zakona ocijenjen je neprihvatljivim iz razloga što predstavlja korak unazad u reformi penzijskog sistema i narušava postignute rezultate, a prije svega stabilnost isplate penzija koja je zagarantovana donošenjem i provođenjem Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije BiH", br.: 13/18, 90/21 i 19/22). U Obrazloženju Vlade Federacije Bosne i Hercegovine takođe je navedeno da je Federalno ministarstvo finansija/ Federalno ministarstvo financija u svom Mišljenju istaklo da je potrebno dodatno precizirati finansijske pokazaoce, pojasniti na koje kategorije zakona će imati utjecaj, te dostaviti usporedni prikaz tj. iznos ostvarenih prosječnih bruto plata i naknada u zadnjoj godini prije penzionisanja, kao i visine ostvarenih penzija po kategorijama za navedena lica.
Podnosilac zahtjeva navodi da su usvajanjem osporenog Zakona po hitnom postupku u Domu naroda prekršene i odredbe iz člana 186. Poslovnika Doma naroda kojim je propisano da se zakoni po hitnom postupku donose izuzetno, pod uslovom da se uređuju odnosi i pitanja za čije uređivanje postoji neodložna potreba, kao i u slučaju ukoliko bi donošenje zakona u redovnom postupku moglo da izazove štetne posljedice za Federaciju Bosne i Hercegovine. Osporenim Zakonom nisu uređena nova pitanja i novi odnosi, niti je za donošenje istog po hitnom postupku postojala neodložna potreba, jer postojećim zakonskim propisima, prije svega Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju i Zakonom o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br.: 88/05, 53/07, 59/09, 74/10, 42/12, 41/16 i 38/18, u daljem tekstu: Zakona o službi u Oružanim snagama), ta pitanja i ti odnosi su uređeni i propisani. Kao razlog za donošenje osporenog Zakona po hitnoj proceduri, predlagač je u obrazloženju naveo da predlaže njegovo donošenje po hitnom postupku "kako bi se izbjegle potencijalne štete koje mogu nastati za Federaciju Bosne i Hercegovine", ne navodeći ni jednu činjenicu koja bi mogla ukazati na to kakve su to štetne posljedice koje bi nastale da je osporeni Zakon predložen i razmatran u redovnoj proceduri.
3.3. Dalje elaboriše nepostojanje pravnog osnova za donošenje osporenog Zakona, pozivajući se na, po njemu, relevantnu odredbu člana 54. Zakona o službi u Oružanim snagama. Smatra da postoji kontradiktornost naziva osporenog Zakona i teksta istog jer su istim, osim korisnika prava po Zakonu o službi u Oružanim snagama, obuhvaćeni i korisnici prava po drugom lex specialis zakonu, tj. Zakonu o prijevremenom povoljnijem penzionisanju branilaca odbrambeno-oslobodilačkog rata ("Službene novine Federacije BiH", br.: 41/13, 90/17 i 29/22, u daljem tekstu: Zakon o prijevremenom povoljnijem penzionisanju).
Problematizuje i nadležnost za vanredno usklađivanje penzija, navodeći da je odredbom člana 80. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano da Vlada Federacije Bosne i Hercegovine odlučuje o vanrednom usklađivanju penzija. Vanredno usklađivanje penzija se može provesti jednom u tekućoj godini ako je stopa rasta realnog bruto društvenog proizvoda u prethodne dvije kalendarske godine veća od 3% i ako nema akumulisanog deficita Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine, a najviše do stope rasta realnog bruto društvenog proizvoda u prethodnoj godini. Donošenjem osporenog Zakona u obzir nisu uzeti ekonomski parametri navedeni u Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, čime se ugrožava stabilnost kompletnog sistema penzijskog i invalidskog osiguranja u Federaciji Bosne i Hercegovine, kao i Budžeta Federacije Bosne i Hercegovine.
Osporenim Zakonom je izvršena diskriminacija unutar kategorije profesionalnih vojnih lica Oružanih snaga Bosne i Hercegovine (sa i bez ostvarenog posebnog staža), korisnika prava po Zakonu o prijevremenom povoljnijem penzionisanju, Zakonu o pravima branilaca i članova njihovih porodica ("Službene novine Federacije BiH", br.: 33/04, 56/05,70/07, 9/10 i 90/17) i korisnika prava po Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju. Navedeno obrazlaže činjenicom da se odredba člana 3. stav 4. osporenog Zakona primjenjuje za određenu kategoriju profesionalnih vojnih lica u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine, odnosno isključivo lica kojima je priznat poseban staž. To podrazumijeva da se profesionalnim vojnim licima u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine kojima nije priznat poseban staž iz člana 36. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, zakonski iznos ne uvećava u visini isplatnog koeficijenta utvrđenog u članu 2. stav (3.) tačka c) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevremenom povoljnijem penzionisanju iz 2017. godine, te će se i dalje usklađivati po odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Korisnicima prava po Zakonu o prijevremenom povoljnijem penzionisanju i Zakonu o pravima branilaca i članova njihovih porodica, kojima je takođe priznat poseban staž iz člana 36. Zakona o penzijskom invalidskom osiguranju, zakonski iznos se ne uvećava u visini isplatnog koeficijenta utvrđenog u članu 2. stav (3) tačka c) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevremenom povoljnijem penzionisanju branilaca odbrambeno-oslobodilačkog rata, te se usklađuje po odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, čime se i ova kategorija korisnika dovodi u nepovoljniji položaj u odnosu na profesionalna vojna lica po istom osnovu. Takođe, korisnicima prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, a kojim je priznat poseban staž iz člana 36. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, zakonski iznos se ne uvećava u visini isplatnog koeficijenta utvrđenog u članu 2. stav (3) tačka c) Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prijevremenom povoljnijem penzionisanju. Osporenim Zakonom u povoljniji položaj stavljena je jedna kategorija pripadnika Oružanih snaga Bosne i Hercegovine (Armija BiH, HVO i MUP RBiH), odnosno korisnici koji su ostvarili prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, u odnosu na druge kategorije korisnika prava kojima je priznat poseban staž iz člana 36. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.
Po mišljenju podnosioca zahtjeva odredbe osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama iz člana II.A.2.1. c), d) i k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine kojima se garantuje jednakost pred zakonom, zabrana diskriminacije i pravo na imovinu, te sa međunarodnim konvencijama koje tretiraju pomenuta prava, a koje su obavezujuće u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Na kraju zahtjeva predlaže da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom se utvrđuje da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, jer postupak njegovog donošenja nije proveden u skladu sa Poslovnikom Predstavničkog doma i Poslovnikom Doma naroda, te radi povrede iz člana II.A.2.(1) c) i d) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Predlaže i da Ustavni sud Federacije u skladu sa članom 44. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 40/10 i 18/16) donese privremenu mjeru kojom bi se obustavila primjena osporenog Zakona do donošenja konačne odluke.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavni sud Federacije je aktom broj: U-19/22 od 19.5.2022. godine zatražio od oba doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, da kao stranke u postupku dostave odgovore na zahtjev za ocjenu ustavnosti i zahtjev za donošenje privremene mjere, u roku od 30 dana. Istim aktom zatraženo je da dostave ovjerene zapisnike i stenograme sa sjednice Predstavničkog doma od 30.11.2021. godine i Doma naroda od 24.3.2022. godine, te cjelokupnu dokumentaciju koja se odnosi na proceduru donošenja osporenog Zakona.
Predstavnički dom podneskom broj: 01c-02-1021-2/22 od 14.6.2022. godine dostavio je zaključke i odgovor Odbora za boračka i invalidska pitanja Predstavničkog doma (u daljem tekstu: Odbor). U dostavljenim zaključcima se predlaže da Ustavni sud Federacije predmetni zahtjev odbije kao neosnovan, te se istovremeno "apeluje na Premijera Vlade Federacije da razmotri povlačenje apelacije pred Ustavnim sudom". U odgovoru Odbora ističe se da u provedenoj parlamentarnoj proceduri razmatranja i usvajanja osporenog Zakona nije prekršen Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, kao ni poslovnici Predstavničkog doma i Doma naroda, te da je zahtjev neosnovan. Prijedlog zakona je rezultat izostanka inicijative Premijera Federacije Bosne i Hercegovine, Vlade Federacije Bosne i Hercegovine i resornog ministarstva da eliminišu nejednakost, koja je nastala uvođenjem diferenciranih isplatnih koeficijenata za istu kategoriju vojnih osiguranika koji su stekli pravo na penziju po istom Zakonu o službi u Oružanim snagama, što je impliciralo negiranje prava na jednakost pred zakonom, i što je u suprotnosti sa članom II.A.2.(1) c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a krši i odredbe iz čl. 2. i 7. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima. Zakonodavnom intervencijom na član 140. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju kojim se ozakonjuje isplatni koeficijent i isplata penzija u dostignutom nivou posljednje isplaćene penzije, ugrozila bi se dostignuta isplata za preko 400.000 penzionera. Nastojeći da se ispoštuje ustavna obaveza jednakosti pred zakonom za vojne osiguranike, kao jedino rješenje kojim se ne ugrožava reforma penzijskog i invalidskog osiguranja predložen je poseban Zakon o vanrednom usklađivanju penzija ostvarenih po Zakonu o službi u Oružanim snagama, čime bi se djelimično ispravila nejednakost u isplati i to samo za lica koja imaju status demobilisanog borca.
Navodi podnosioca zahtjeva u dijelu formalne neustavnosti tj. usvajanja osporenog Zakona u Predstavničkom domu po skraćenom postupku su neosnovani iz razloga što nisu obrazloženi navodi podnosioca zahtjeva o složenosti osporenog Zakona, te je pogrešna tvrdnja da se taj zakon direktno odnosi i zadire u nekoliko zakonskih propisa, a da su pitanja koja uređuje složena i obimna. Osporenim Zakonom reguliše se samo jedno pitanje i to pitanje vanrednog usklađivanja penzija pripadnicima Oružanih snaga Bosne i Hercegovine, a ne nekoliko pitanja koja su složena i obimna. Napominju da isti ima šest članova. Osporeni Zakon odnosi se na profesionalna vojna lica za koja se na isti način vrši obračun penzija prije i poslije stupanja na snagu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, dok su federalnim propisima za isplatu penzija vojnim osiguranicima napravljene tri isplatne grupe, i to sa isplatnim koeficijentima 1,816, zatim 1,485 i 1, što za posljedicu ima nejednakost u isplati penzija. Navodi se da osporeni Zakon ima za cilj da ublaži nejednakost za dio vojnih osiguranika koji imaju poseban ratni staž.
U odgovoru se dalje navodi da je Predstavnički dom postupio u skladu sa odredbom člana 172. Poslovnika o radu tog Doma, obzirom da je usvojen zaključak da Prijedlog zakona nije složen niti obiman i da se istim otklanja diskriminacija pripadnika Oružanih snaga Bosne i Hercegovine. Takođe, Predstavnički dom je postupio i u skladu sa članom 234. Poslovnika, poštivajući sve propisane procedure, koristeći pravo da se Prijedlog zakona donese po skraćenom postupku, te shodno tome, a kako se ne radi o složenom zakonu, predsjedavajući Predstavničkog doma nije naložio sazivanje sjednice radnih tijela u smislu odredbe člana 49. Poslovnika, niti su sjednice radnih tijela sazvane od strane predsjednika radnih tijela na osnovu vlastitih inicijativa. Napominje se da je obrazloženje za finansijska sredstva za provođenje predmetnog Zakona dato, kako u Prijedlogu zakona, tako i u Amandmanu na Prijedlog istog.
Smatraju da su neosnovani i navodi podnosioca zahtjeva da direktnim usvajanjem osporenog Zakona nije osiguran pretres, a pri tome nisu razmatrana ni finansijska sredstva i njihovi izvori za primjenu jer je, u Prijedlogu zakona dato potpuno obrazloženje sa finansijskim sredstvima.
U odnosu na Mišljenje Vlade Federacije Bosne i Hercegovine od 24.3.2022. godine, napominje se da isto nije obavezujuće za Parlament Federacije Bosne i Hercegovine iz razloga što bi u suprotnom došlo do narušavanja demokratskih procedura i principa uređenja odnosa između zakonodavnog i izvršnog organa vlasti iz razloga što je donošenje osporenog Zakona rezultat izostanka inicijative Premijera Federacije Bosne i Hercegovine, Vlade Federacije Bosne i Hercegovine i resornog ministarstva da se eliminiše nejednakost nastala uvođenjem diferenciranih isplatnih koeficijenata za istu kategoriju vojnih osiguranika koji su stekli pravo na penziju po Zakonu o službi u Oružanim snagama.
U odnosu na tvrdnje podnosioca zahtjeva u dijelu nepostojanja pravnog osnova za donošenje osporenog Zakona, usklađivanje visine penzija za profesionalna vojna lica sa područja Federacije Bosne i Hercegovine, kao posebne kategorije osiguranika, spada u nadležnost Federacije Bosne i Hercegovine obzirom da odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju nije riješeno pitanje usklađivanja visine penzija za profesionalna vojna lica, koja su pravo na penziju ostvarila po Zakonu o službi u Oružanim snagama. Na inicijativu Ministarstva odbrane Bosne i Hercegovine, Predstavnički dom je u skladu sa svojim ovlaštenjima predložio donošenje osporenog Zakona.
U odnosu na navode podnosioca zahtjeva u dijelu neprovodivosti osporenog Zakona radi nepropisivanja isplate penzija putem isplatnog koeficijenta, kao i retroaktivnog dejstva zakona navodi da ti navodi nisu osnovani, pojašnjavajući da se radi o pogrešnom tumačenju norme od strane podnosioca zahtjeva.
Usvajanje Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju dovelo je u neravnopravan položaj sve pripadnike Oružanih snaga Bosne i Hercegovine koji su penzionisani i koji će biti penzionisani nakon 1.3.2018. godine, na način da će visine penzija pripadnicima Oružanih snaga Bosne i Hercegovine koji su pravo na penziju ostvarili do 28.2.2018. godine, biti veće za 81,6% u odnosu na visine penzija pripadnika oružanih snaga Bosne i Hercegovine koji pravo na penziju ostvaruju primjenom predmetnog Zakona. Osporenim Zakonom ublažava se diskriminacija izvršena, kako to navode, "reformskim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju", na koji način je osigurana pravna sigurnost i ustavom zagarantovano pravo jednakosti pred zakonom.
Takođe, Predstavnički dom je putem Zakonodavno-pravne komisije podneskom broj: 01/2-02-1315/22-2 od 17.6.2022. godine dostavio odgovor. Predlažu Ustavnom sudu Federacije da odbije predmetni zahtjev za ocjenu ustavnosti i zahtjev za izdavanje privremene mjere kao neosnovane. Navode da podržava stav Odbora, te prilažu zaključke i odgovor u identičnom tekstu koji je Sudu dostavio i pomenuti Odbor dana 14.6.2022. godine.
Dom naroda podneskom broj: 02/2-02-1021/22 od 13.6.2022. godine, dostavio je Ustavnom sudu Federacije dana 15.6.2022. godine odgovor u kojem dostavljaju informaciju da je Zakonodavno-pravna komisija Izvještajem broj: 02/2-02-596/22 od 24.3.2022. godine, donijela Zaključak kojim se utvrđuje da postoji ustavni osnov za donošenje Zakona, da Komisija nema primjedbi na Prijedlog zakona, te je predloženo Domu naroda da razmotri i usvoji Prijedlog zakona u predloženom tekstu - hitni postupak. Takođe, navode da je Odbor za ekonomsku i razvojnu politiku, finansije i budžet u Izvještaju broj: 02/11-02-602/22 od 24.3.2022. godine, obavijestio Dom naroda da je upoznat sa razlozima i ciljevima predloženog zakonskog rješenja, da je održao raspravu i predložio Domu naroda da razmotri i usvoji Prijedlog zakona (hitni postupak).
5. Podnesci zainteresovanih lica dostavljeni Ustavnom sudu Federacije
Ministarstvo odbrane Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ministarstvo) se podnescima od 17.6.2022. godine, 24.10.2022. godine i 7.2.2023. godine, obratilo Ustavnom sudu Federacije sa zahtjevom za učestvovanje u ovom ustavnosudskom postupku, obrazlažući da je aktivno sudjelovalo u proceduru donošenja osporenog Zakona i da ima pravni interes za učešće.
Ustavni sud Federacije je atkom broj: U-19/22 od 22.3.2023. godine dao mogućnost Ministarstvu da u datom roku dostavi pismeno očitovanje u vezi ovog predmeta.
Ministarstvo je 30.3.2023. godine Ustavnom sudu Federacije dostavilo svoje izjašnjenje o predmetnom ustavnosudskom postupku, dostavljajući po njima relevantnu dokumentaciju.
Udruženje/Udruga vojnih penzionera/umirovljenika pripadnika OSBiH iz Federacije Bosne i Hercegovine mart/ožujak 2018 (u daljem tekstu: Udruženje/Udruga) dana 29.12.2022. godine, obratilo se Ustavnom sudu Federacije sa zahtjevom za učestvovanje u postupku, dostavljajući svoje izjašnjenje. Takođe, Udruženje/Udruga se 5.1.2023. godine i 27.1.2023. godine ponovno obratilo Ustavnom sudu Federacije, ističuću važnost održavanja javne rasprave i njihovo prisustvo na istoj, kao subjekta koji može dati važne informacije.
Ustavni sud Federacije je dana 1.2.2023. godine obavijestio Udruženje/Udrugu da je predmet ovog suda broj: U-19/22 u završnoj pripremnoj fazi postupka, te da će u narednom periodu odlučivati o potrebi održavanja sjednice Suda sa javnom raspravom ili sjednice Suda bez javne rasprave. Takođe je Ustavni sud Federacije dao mogućnost Udruženju/Udruzi da u roku od 15 dana od dana prijema akta dopune izjašnjenje iz podneska od 29.12.2022. godine, uz dostavu dokaza sa kojima raspolažu.
Federalno ministarstvo rada i socijalne politike aktom broj: 04-02/1-1780/21 M.T. dana 10.2.2023. godine, obratilo se Ustavnom sudu Federacije, ukazujući na uočene probleme u provođenju osporenog Zakona, obzirom da su profesionalna vojna lica počela podnositi zahtjeve za ostvarivanje prava propisanih osporenim Zakonom Federalnom zavodu.
6. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član IV.A.3.11.
(1) Svaki dom će većinom glasova usvojiti svoj poslovnik o radu i izabrati među svojim članovima predsjedavajućeg i dva potpredsjedavajuća, koji ne mogu biti iz reda istog konstitutivnog naroda ili iz reda ostalih.
Član IV.C.3.10.(2) a)
(2) Ustavni sud:
a) na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera, zamjenika Premijera ili na zahtjev jedne trećine članova bilo kog doma parlamenta Federacije, utvrdit će da li je prijedlog zakona koji je usvojio jedan od domova, ili zakon koji su usvojila oba doma, u skladu sa ovim ustavom;
B. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br.: 69/07, 2/08 i 26/20)
Član 165.
Nacrt zakona dostavlja se predsjedavajućem Predstavničkog doma, koji ga upućuje poslanicima, Zakonodavno-pravnoj komisiji, nadležnim radnim tijelima i klubovima poslanika.
Predsjedavajući Predstavničkog doma dostavlja nacrt zakona predsjedniku Federacije i potpredsjednicima Federacije.
Ako nacrt zakona nije podnijela Vlada Federacije, predsjedavajući Predstavničkog doma ga dostavlja i Vladi Federacije radi davanja mišljenja.
Vlada Federacije dužna je dostaviti mišljenje o nacrtu zakona koji nije ona podnijela u roku 30 dana.
Član 167.
Prije pretresa nacrta zakona na sjednici Predstavničkog doma nacrt zakona razmatraju Zakonodavno-pravna komisija i nadležna radna tijela i o tome podnose izvještaje Predstavničkom domu najkasnije osam dana prije održavanja sjednice Predstavničkog doma.
Član 168.
Pretres nacrta zakona na sjednici Predstavničkog doma je, po pravilu, jedinstven.
Predstavnički dom može odlučiti da pretres nacrta zakona obuhvaća opšti pretres i pretres u pojedinostima.
U opštem pretresu poslanici iznose mišljenja o tome da li je potrebno donijeti zakon, o principima na kojima zakon treba da se zasniva i da li su ti principi dosljedno provedeni u nacrtu, kao i o potrebnim finansijskim sredstvima i njihovim izvorima.
U pretresu u pojedinostima raspravlja se o pojedinim rješenjima u nacrtu.
Član 172.
Kad nije u pitanju složen i obiman zakon, podnosilac prijedloga zakona može umjesto nacrta podnijeti prijedlog zakona i predložiti da se prijedlog zakona pretresa po skraćenom postupku bez nacrta zakona.
Prijedlog zakona iz prethodnoga stava dostavlja se poslanicima u roku koji ne može biti kraći od 14 dana od dana određenog za održavanje sjednice Predstavničkog doma na kojoj će se pretresati prijedlog zakona.
Ako Predstavnički dom ocijeni da nije složen i obiman zakon, prihvaća prijedlog predlagača, te prelazi na pretres prijedloga zakona.
Ako Predstavnički dom ne prihvati da pretresa prijedlog zakona po skraćenom postupku, prijedlog zakona pretresat će kao nacrt zakona.
Član 181.
Prijedlog zakona, u skladu sa ovim Poslovnikom, prethodno razmatraju nadležna radna tijela Predstavničkog doma.
Član 182.
Odredbe članova 165. i 168. ovoga Poslovnika shodno se primjenjuju i na pretres prijedloga zakona.
U toku pretresa u pojedinostima o prijedlogu zakona raspravlja se o pojedinim rješenjima prijedloga i odlučuje o amandmanima.
C. Poslovnik o radu Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br.: 27/03, 21/09 i 24/20)
Član 160.
Pretres nacrta zakona na sjednici Doma naroda je po pravilu jedinstven.
Dom naroda može odlučiti da pretres nacrta zakona obuhvaća opšti pretres i pretres u pojedinostima.
U opštem pretresu delegati iznose mišljenja o tome da li je potrebno donijeti zakon, o principima na kojima zakon treba da se zasniva i da li su ti principi dosljedno provedeni u nacrtu, kao i o potrebnim finansijskim sredstvima i njihovim izvorima.
U pretresu u pojedinostima raspravlja se o pojedinim rješenjima nacrta.
Član 186.
Zakoni se u pravilu ne mogu donositi po hitnom postupku.
Izuzetno, po hitnom postupku može da se donese samo zakon kojim se uređuju odnosi i pitanja za čije uređivanje postoji neodložna potreba i ako bi donošenje zakona u redovnom postupku moglo da izazove štetne posljedice za Federaciju.
Član 187.
Prijedlog da se donese zakon po hitnom postupku može da podnese ovlašteni podnosilac zakona iz čl. 155. i 172. ovog poslovnika.
Podnosilac prijedloga je dužan da u prijedlogu posebno navede razloge zbog kojih je neophodno da se zakon donese po hitnom postupku.
Uz prijedlog za donošenje zakona po hitnom postupku podnosi se i prijedlog zakona čije se donošenje predlaže.
Član 188.
O prijedlogu za donošenje zakona po hitnom postupku odlučuje Dom naroda kao o prethodnom pitanju na sjednici prije utvrđivanja dnevnog reda.
O prijedlogu se vodi pretres. Dom naroda može odlučiti da podnosilac prijedloga zakona ili njegov predstavnik na sjednici usmeno obrazloži razloge zbog kojih je potrebno da se zakon donese po hitnom postupku.
Ako prijedlog zakona nije podnijela Vlada Federacije, Dom naroda će prije odlučivanja zatražiti od Vlade Federacije mišljenje o ovom prijedlogu.
Ako Dom naroda usvoji prijedlog za donošenje zakona po hitnom postupku, prijedlog zakona se unosi u dnevni red i o njemu se odlučuje na istoj sjednici.
Ako Dom naroda ne prihvati da postoje razlozi iz člana 186. stav 2. ovog poslovnika za donošenje zakona po hitnom postupku, o svom zaključku odmah obavještava podnosioca prijedloga zakona.
Predlagač zakona može taj prijedlog zakona podnijeti Domu naroda kao nacrt zakona po čl. 155. do 163. ovog poslovnika.
Član 189.
Predsjedavajući Doma naroda kad primi prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku, može da zatraži od Zakonodavno-pravne komisije i nadležnog radnog tijela da razmotri prijedlog zakona i podnese Domu naroda izvještaj.
D. Zakon o vanrednom usklađivanju penzija ostvarenih po Zakonu o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 25/22)
Osporeni Zakon
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuje se način i postupak usklađivanja penzija, koje profesionalna vojna lica na službi u Oružanim snagama BiH ostvaruju na osnovu poglavlja V Zakona o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Zakon o službi), počev od 1.1.2006. godine, a prava ostvaruju kod fonda PIO/MIO Federacije BiH.
7. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presude broj: U-13/16 od 7.12.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 9/17), broj: U-58/17 od 23.10.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 96/18), broj: U-56/20 od 24.2.2021. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 20/21) i dr.
8. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Nakon analize zahtjevā za ocjenu ustavnosti i donošenja privremene mjere, odgovora na zahtjev i dostavljene dokumentacije u spisu predmeta, utvrđeno je kako slijedi.
Podnosilac zahtjeva je u skladu sa članom IV.C.3.10.(2) a) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine lice ovlašteno za podnošenje predmetnog zahtjeva za ocjenu ustavnosti.
Predmet ocjene ustavnosti u ovom ustavnosudskom predmetu je osporeni Zakon koji je stupio na pravnu snagu 8.4.2022. godine. Osporeni Zakon je usvojen na sjednici Predstavničkog doma 30.11.2021. godine po skraćenom postupku, a na sjednici Doma naroda dana 24.3.2022. godine po hitnom postupku. Tim Zakonom je uređen način i postupak usklađivanja penzija, koje profesionalna vojna lica na službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine ostvaruju na osnovu Zakona o službi u Oružanim snagama Bosne i Hercegovine, počev od 1.1.2006. godine, kod Federalnog zavoda. Preostalim odredbama Zakona određeni su korisnici prava, vanredno usklađivanje penzija, visina najviše i najniže penzije, isplata penzija, te prijelazne i završne odredbe.
Osporeni Zakon se problematizuje, kako sa aspekta formalne neustavnosti zbog kršenja odredbi iz čl. 58., 69., 77., 167., 168. i 172., u vezi sa članom 182. Poslovnika Predstavničkog doma i članom 186. Poslovnika Doma naroda, tako i sa aspekta materijalne neustavnosti, uz tvrdnju da su njegove odredbe u suprotnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, preciznije sa ustavnom garancijom jednakosti pred zakonom, zabranom diskriminacije i pravom na imovinu (član II.A.2.1. c), d) i k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine).
Da bi Ustavni sud Federacije udovoljio svojoj ustavnoj obavezi i odlučio o zahtjevu podnosioca zahtjeva, potrebno je u skladu sa pravnim postulatima prethodno ispitati postoje li razlozi formalne (procesne) neustavnosti na koji se podnosilac zahtjeva poziva, pa ukoliko je osporeni Zakon u procesnopravnom smislu donesen u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, ispitati njegovu materijalnu neustavnost.
U kontekstu prednjeg, nužno je ukazati na specifičan odnos poslovnika domova Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine koji je jasno definisan u ustavnosudskoj praksi ovog Suda (presuda broj: U-19/12 od 28.8.2012. godine „Službene novine Federacije BiH; broj: 93/12 i presuda broj: U-29/15 od 17.2.2016. godine i 25.3.2016. godine „Službene novine Federacije BiH; br: 29/16 i 24/16). Specifičnost tog odnosa znači da eventualno kršenje poslovničkih odredbi predstavlja i kršenje Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, čime se stiče osnovni uslov da se takva vrsta pitanja pokrenu i razriješe pred Ustavnim sudom Federacije. Podsjećamo da je konkretno u tački 6. obrazloženja presude broj: U-19/12 od 28.8.2012. godine Ustavni sud Federacije zauzeo stav: "... Ustavni sud Federacije je stanovišta da poslovnici domova Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, koji predstavljaju zakonodavnu vlast u Federacij Bosne i Hercegovine, a koji se u suštini bave organizacijom i propisuju procedure rada zakonodavnog tijela, da bi mogli vršiti Ustavom im povjerenu funkciju, imaju, osim kao i svaki opšti pravni akt obavezujući karakter, usku i nedvosmislenu vezu sa ustavnim odredbama koje definišu strukturu federalne vlasti, u ovom slučaju zakonodavne. Eventualno postupanje (radnjama ili aktima) organa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine suprotno propisanim i usvojenim procedurama, nesumnjivo posljedično dovodi i do kršenja Ustava Federacije Bosne i Hercegovine".
Podnosilac zahtjeva smatra da je prilikom usvajanja osporenog Zakona u Predstavničkom domu došlo do kršenja poslovničkih odredbi jer nisu ispunjeni uslovi za usvajanje Zakona po skraćenom postupku, a koji su propisani članom 172. Poslovnika Predstavničkog doma. Prednje iz razloga što je osporeni Zakon po svojoj sadržini složen, a njegove odredbe se direktno odnose i zadiru u nekoliko zakonskih propisa državnog i federalnog nivoa vlasti, te su pitanja koja uređuje složena i obimna. Bez obzira što se radi o Zakonu koji je formalno-pravno kratak, on će, po mišljenju podnosioca zahtjeva, proizvesti značajne posljedice na cjelokupan sistem penzijskog i invalidskog osiguranja, što upućuje na zaključak da se ne radi o zakonu koji nije složen. U skraćenoj proceduri usvajanja Zakona, nije osiguran pretres nacrta zakona, a pri tome nisu razmatrana ni potrebna finansijska sredstva i njihovi izvori za primjenu istog. Usvajanjem osporenog Zakona u Predstavničkom domu došlo je, prema navodima podnosioca zahtjeva, i do povrede poslovničkih odredbi u dijelu propisane nadležnosti radnih tijela Predstavničkog doma. Izuzev u navodima Zapisnika sa 27. redovne sjednice Predstavničkog doma, održane 30.11. i 21.12.2012. godine u kojem se u okviru tačke 4. Dnevnog reda konstatuje: „Prijedlog Zakona razmatrala su nadležna radna tijela i dostavila izvještaje“, nije predočen niti jedan dokument koji bi potvrđivao isto. Takođe, iz stanja spisa, odnosno odgovora dostavljenih od strane Odbora za boračka i invalidska pitanja i Zakonodavno-pravne komisije Predstavničkog doma, elaboriranih u tački 4. obrazloženja ove presude, proizilazi da predsjedavajući Predstavničkog doma nije naložio sazivanje sjednice radnih tijela u smislu odredbe člana 49. Poslovnika tog doma, niti su sjednice radnih tijela sazvane od strane Predsjednika radnih tijela na osnovu vlastite inicijative.
Iz dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta proizilazi da je predloženo da se Prijedlog zakona razmatra i donese u Predstavničkom domu u skladu sa članom 172. stav 1. Poslovnika Predstavničkog doma i u Domu naroda u skladu sa članom 164. stav 1. Poslovnika Doma naroda. Prednje iz razloga što se, kako se to i navodi, radi o zakonskim rješenjima koja nisu obimna, a imaju za cilj otklanjanje diskriminacije i neujednačenih prava vojnih osiguranika i ujedno i pripadnika boračke populacije. Dalje se navodi da za provođenje Zakona nije potrebno obezbijediti dodatna sredstva u Budžetu Federacije Bosne i Hercegovine. Isto tako podnesen je Amandman na Prijedlog zakona koji se odnosi na član 3. stav 4. Prijedloga zakona (promjena isplatnog koeficijenta). U obrazloženju tog amandmana navodi da se istim djelimično elimiše diskriminacija i to samo onim vojnim licima koji su penzionisani poslije 1.3.2018. godine, te da za provođenje predmetnog zakona nije potrebno obezbijediti dodatna sredstva u Budžetu Federacije Bosne i Hercegovine.
Razmatrajući razloge eventualne formalne neustavnosti osporenog Zakona, nužno je prvo poći od analize relevantnih odredbi Poslovnika Predstavničkog doma, prvenstveno u dijelu donošenja zakona po skraćenom postupku. Odredbom člana 172. Poslovnika propisana je procedura i postupak donošenja zakona po skraćenom postupku. Stavom 1. pomenutog člana Poslovnika propisano je da kada nije u pitanju složen i opsežan zakon, podnosilac prijedloga zakona može umjesto nacrta podnijeti prijedlog zakona i predložiti da se prijedlog zakona raspravlja po skraćenom postupku bez nacrta zakona. Članom 44. st. 1. i 2. Poslovnika je utvrđeno da se za razmatranje pitanja, nacrta i prijedloga zakona i drugih opštih akata Predstavničkog doma, kao i za pripremanje i obavljanje drugih poslova tog Doma osnivaju stalna i povremena radna tijela. Radna tijela daju mišljenja, podnose prijedloge i izvještavaju Predstavnički dom o pitanjima iz svoga djelokruga, a odlučuju samo o pitanjima što su im Poslovnikom ili odlukom Predstavničkog doma data u neposrednu nadležnost. Članom 56. Poslovnika taksativno su nabrojana radna tijela Predstavničkog doma, dok su nadležnosti komisija pojedinačno utvrđene od čl. 57. do 85. Takođe, članom 58. Poslovnika je, između ostalog, propisana nadležnost Zakonodavno-pravne komisije koja se ogleda u ulozi razmatranja nacrta i prijedloga zakona, drugih propisa i opštih akata koje donosi Predstavnički dom u pogledu njihove usklađenosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine i pravnim sistemom, kao i u pogledu pravne obrade o čemu podnosi izvještaj sa mišljenjem i prijedlozima Predstavničkom domu.
U konkretnom slučaju osporeni Zakon evidentno nije obiman, isti sadrži sedam članova, ali poslovnička odredba za skraćeni postupak kumulativno zahtijeva još i to da se radi o zakonu koji "nije složen" (član 172. stav 1. Poslovnika Predstavničkog doma). U kontekstu prednjeg da složenost zavisi od predmeta regulisanja, podsjećamo na stajalište ovog suda iskazano u Presudi broj: U-58/17 od 23.10.2018. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 96/18) u kojoj je konstatovano da: "Složenost nekog zakona ne da se međutim "izmjeriti" tako jednostavno kao njegov obim, jer ona je rezultanta simultanog utjecaja više različitih faktora. Prije svega, ona zavisi od predmeta regulisanja tj. od složenosti društvenih odnosa na čije regulisanje je zakon usmjeren. Potom ona zavisi od vrste, širine i ozbiljnosti pravnih posljedica koje će taj zakon proizvesti, od upotrijebljenih pravnotehničkih konstrukcija i nomotehničkih modela, od finansijskih pretpostavki za provođenje tog zakona i finansijskih efekata njegovog provođenja, od broja potrebnih provedbenih propisa, vrste i stepena promjena koje taj zakon donosi u odnosu na ranije pravno stanje u datoj oblasti, od mjere u kojoj se njegove norme odnose na ljudska prava i slobode utvrđene obavezujućim međunarodnim pravnim instrumentima, od mjere i načina na koji će taj zakon utjecati na funkcionisanje državne vlasti (što je in concreto posebno važno) itd".
S tim u vezi, ukazujemo zakonodavcu i da je članom 54. Zakona o službi u Oružanim snagama propisano da će se na sva pitanja iz penzijskog osiguranja koja nisu uređena tim Zakonom primjenjivati odredbe entitetskih zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, a da član 80. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisuje da vanredno usklađivanje penzija vrši Vlada Federacije Bosne i Hercegovine pod propisanim uslovima, a da je Vlada Federacije Bosne i Hercegovine Mišljenjem od 24.3.2023. godine ocijenila da je predmetni prijedlog zakona neprihvatljiv. U datom Mišljenju Vlada Federacije Bosne i Hercegovine podsjeća da je Federalno ministarstvo rada i socijalne politike za identičan tekst Prijedloga zakona ranije zatražilo mišljenje Federalnog ministarstva finansija/ Federalnog ministarstva financija u kom je, između ostalog, istaknuto da je potrebno dodatno precizirati finansijske pokazaoce. Umjesto toga u Obrazloženju za donošenje Zakona dostavljenom Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine, umjesto fiskalne procjene, je navedeno: "za provođenje ovog zakona nije potrebno obezbijediti dodatna sredstva u Budžetu Federacije Bosne i Hercegovine".
Premda osporeni Zakon očigledno nije obiman, a s obzirom na predmet svog uređenja, i imajući u vidu gore pomenute parametre po kojima se složenost jednog zakona mora procjenjivati, osporeni Zakon je složen. Iz svega navedenog proizilazi zaključak da nisu bili ispunjeni poslovnički uslovi za njegovo donošenje po skraćenom postupku.
Dalja analiza provedenog postupka usvajanja osporenog Zakona u Predstavničkom domu međutim pokazuje, da usvajanje istog po skraćenom postupku nije jedini propust na koji je ukazano. Naime, sve kada bi se radilo i o donošenju zakona koji nije ni obiman ni složen, to samo daje pravo podnosiocu prijedloga da "predloži da se prijedlog zakona pretresa po skraćenom postupku bez nacrta zakona" (član 172. stav 1. Poslovnika Predstavničkog doma). Prema ovoj jasnoj odredbi, skraćenje postupka ogleda se samo u tome, što se redovni zakonodavni postupak skraćuje bez razmatranja zakona u fazi nacrta. To nikako ne znači da se ne moraju respektovati i dosljedno provesti poslovničke odredbe koje se odnose na to da prijedlog zakona prethodno razmatraju mjerodavna radna tijela Predstavničkog doma. Kad se tome doda i odredba člana 182. Poslovnika Predstavničkog doma koja izričito propisuje da se odredbe čl. 165. i 168. Poslovnika shodno primjenjuju i na pretres prijedloga zakona, a da je članom 167. decidno propisano da se prije rasprave o nacrtu zakona na sjednici Predstavničkog doma nacrt zakona razmatraju Zakonodavno-pravna komisija i nadležna radna tijela i o tome podnose izvještaj Predstavničkom domu najkasnije osam dana prije održavanja sjednice, a koja procedura obzirom na gore navedeno nije ispoštovana, iako su u fazi donošenja zakona po skraćenom postupku nadležna radna tijela obavezna da detaljno razmotre predložena zakonska rješenja i daju svoj stav o tome.
Podnosilac zahtjeva takođe osporava postupak donošenja Zakona i u Domu naroda smatrajući da nisu ispunjeni uslovi za donošenje istog po hitnom postupku u skladu sa članom 186. Poslovnika Doma naroda. Naime, odredbama čl. 186. do 191. Poslovnika Doma naroda uređeno je donošenje zakona po hitnom postupku.
Donošenje zakona po hitnom postupku propisano je kao izuzetan zakonodavni postupak tj. "zakoni se u pravilu ne mogu donositi po hitnom postupku". Prelazak iz redovnog zakonodavnog postupka koji je pravilo, u izuzetni, hitni postupak donošenja zakona prema odredbi člana 186. stav 2. Poslovnika Doma naroda je kao izuzetak uslovljen kumulativnim ispunjenjem dvaju uslova. Najprije, mora se raditi o takvom zakonu "kojim se uređuju odnosi i pitanja za čije uređivanje postoji neodložna potreba", a uz to o zakonu čije bi donošenje u redovnom postupku "moglo da izazove štetne posljedice za Federaciju". Ustavni sud Federacije je u Presudi broj: U-13/16 od 7.12.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 9/17) u odnosu na ispunjenje kumulativnih uslova za donošenje zakona po hitnom postupku iskazao stav: "Oba spomenuta uslova ukazuju na iznimnu ozbiljnost tako pretpostavljene pravne situacije. Tako pravni standard "neodložne potrebe", po svojem smislu podrazumijeva potrebu koja je nastala iznenadno i neočekivano i koja predstavlja ozbiljan vid ugrožavanja pravnog poretka ili drugih društvenih vrijednosti, radi čega treba da uslijedi brzo zadovoljenje te potrebe kako bi prestalo ugrožavanje ili kako bi bila otklonjena opasnost od takvog ugrožavanja".
O prijedlogu za donošenje zakona po hitnom postupku, prema odredbi člana 188. Poslovnika Doma naroda odlučuje Dom naroda kao o prethodnom pitanju, prije utvrđivanja dnevnog reda. Takođe je prema izričitom slovu Poslovnika Doma naroda predlagač "dužan da u prijedlogu posebno navede razloge zbog kojih je neophodno da se zakon donese po hitnom postupku" (član 187. stav 2. Poslovnika Doma naroda). Iz argumentacije predlagača iznesene u obrazloženju Zakona se to ne može utvrditi. Naime, iz Obrazloženja Prijedloga zakona kojeg je Domu naroda dana 17.3.2022. godine podnio delegat tog Doma, predloženo je da se isti razmatra i donese po hitnom postupku. U odjeljku V. obrazloženja koji je naslovljen sa "Razlog donošenje zakona po hitnoj proceduri", stoji da se predlaže donošenje Zakona po hitnom postupku "kako bi se osigurali jednakopravnost i otklonili diskriminaciju prema pripadnicima profesionalnim vojnim licima na službi u Oružanim snagama BiH, kao i činjenica da se radi o Zakonu koji je već bio na razmatranju na Predstavničkom domu Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, predlaže se donošenje zakona po hitnom postupku kako bi se izbjegle potencijalne štete koje mogu nastati za Federaciju Bosne i Hercegovine". U preostalom tekstu dato Obrazloženje je sadržajno identično tekstu koji je dostavio poslanik u Predstavničkom domu. Iz svega navedenog ovaj sud je stava da kod donošenja osporenog Zakona po hitnom postupku u Domu naroda nisu ispunjeni uslovi iz člana 186. stav 2. Poslovnika tog Doma.
Ustavni sud Federacije smatra da je nužno da istakne da se u ovom postupku, nije upuštao u analiziranje eventualne povrede osporenog Zakona sa aspekta njegovog sadržaja, materijalne neustavnosti istog, obzirom da je u ispitivanju proceduralne neustavnosti utvrdio da je došlo do kršenja poslovničkih odredbi Predstavničkog doma i Doma naroda, što, kako je to već prednje navedeno, posljedično dovodi do kršenja Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, te se dalje Ustavni sud Federacije nije upuštao u ocjenjivanje usklađenosti osporenog Zakona u sadržajnom smislu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Na osnovu svega iznesenog, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.
Donošenjem ove odluke prestala je potreba za odlučivanjem o privremenoj mjeri kao sporednom zahtjevu.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno, u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Mirko Milićević, prof. dr. Edin Muminović, Branimir Orašanin, dr. sc. Kata Senjak, Ajša Softić i mr. sc. Alen Taletović, sudije Suda.
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Aleksandra Martinović, s. r.