Bosna i Hercegovina

FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE  

                   USTAVNI SUD

FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE

 Broj: U-12/24 

 Sarajevo, 18.2.2025. godine                                                                                

Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu Načelnika Opštine Bosansko Grahovo za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa Zakonom o koncesijama  i Zakonom o dopunama Zakona o koncesijama, na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, te primjenom člana 5. i člana 26. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br.: 6/95 i 37/03), na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 18.2.2025. godine, donio je sljedeću: 

P R E S U D U

            Odbija se zahtjev Načelnika Opštine Bosansko Grahovo za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa Zakonom o dopunama Zakona o koncesijama („Narodne novine Kantona 10“, broj: 8/08), iz razloga što se navedeni Zakon ne može primjenjivati zbog dejstva Presude Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine broj: U-12/07 od 26.9.2007. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 82/07).

            Odbacuje se zahtjev Načelnika Opštine Bosansko Grahovo za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa Zakonom o koncesijama („Narodne novine Kantona 10“, broj: 14/03), jer se radi o stvari o kojoj je Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odlučio Presudom navedenom u tački 1. ove presude.

            Presudu objaviti u „Službenim novinama Federacije BiH“ i „Narodnim novinama Kantona 10“.

O b r a z l o ž e nj e

 1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva

Načelnik Opštine Bosansko Grahovo (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) je Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 29.2.2024. godine, podnio zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu. U zahtjevu je navedeno da je Opštini Bosansko Grahovo, Zakonom o koncesijama  i Zakonom o dopunama Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: osporeni zakoni), povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine  („Službene novine Federacije BiH“, br.: 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 3., članom 4. tačka 6. i članom  9. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).  

Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.

 2. Stranke u postupku

Stranke u postupku u ovom predmetu na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine su: podnosilac zahtjeva i Skupština Kantona 10, kao donosilac osporenih zakona.

3. Bitni navodi zahtjeva

            Podnosilac u zahtjevu citira po njemu relevantno pravo i navodi da Skupština Kantona 10, u proceduri donošenja osporenih zakona nije konsultovala Opštinu Bosansko Grahovo, kao ni ostale jedinice lokalne samouprave u tom kantonu, te da je mišljenja da je iz tih razloga povrijeđeno pravo Opštine Bosansko Grahovo na lokalnu samoupravu. Naime, na osnovu osporenih Zakona, Vlada Kantona 10 donosi odluke o raspodjeli prihoda opština, a koje odluke se direktno tiču i ove opštine i ostvarivanja prava na lokalnu samoupravu u postupku donošenja odluka. Takođe, smatra, da su u postupku donošenja osporenih zakona zanemareni standardi mjerodavnih međunarodnih ugovora i drugih sporazuma koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji Bosne i Hercegovine, te opšta pravila međunarodnog prava, a koja čine dio zakonodavstva Federacije Bosne i Hercegovine u skladu sa članom VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.

            Smatra da su osporenim Zakonima, kao i odlukama Vlade Kantona 10 o preraspodjeli prihoda od koncesija, povrijeđene odredbe člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave, kao i prava utvrđena članom 4. tačka 6. Evropske povelje, kojima je ustanovljeno pravo na pravovremene konsultacije o stvarima koje ih se direktno tiču. Naime, osporeni zakoni direktno utječu na niz pitanja od interesa za ovu jedinicu lokalne samouprave, a posebno na utvrđivanje politike upravljanja prirodnim resursima i raspodjele sredstava ostvarenih na osnovu njihovog korištenja, a što se sve posebno manifestuje u odnosu na planove razvoja jedinica lokalne samouprave i ostvarivanja uslova za privredni razvoj i zapošljavanje, te utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline, vodozaštite i korištenja prirodnih resursa.

            Pored toga, mišljenja je i da je najvažniji i ključni nedostatak osporenih Zakona i to da je suprotan članu 3. Evropske povelje, odnosno da se istima  povrjeđuje pravo jedinica lokalne samouprave da regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, iz razloga što direktno ne propisuju zakonsko pravo opština da neposredno raspolažu sa svojom imovinom u smislu dodjeljivanja koncesija (čak ni onih koje su od malog značaja u smislu visine koncesione naknade), već to pravo opštinama odobrava Vlada Kantona 10. Naime, iz odredaba čl. 2., 8. i 53. Zakona o koncesijama i člana 1. Zakona o dopunama Zakona o koncesijama je vidljiv neustavan, nezakonit i podređen položaj opština u odnosu na Vladu Kantona 10 i kantonalna ministarstva, a što je suprotno članu 3. Evropske povelje. Drugi, ali ne manje važan nedostatak osporenih Zakona je neustavan omjer pripadajućeg dijela koncesione naknade koji je prema mišljenju podnosioca zahtjeva utvrđen na štetu jedinica lokalne samouprave. Utvrđivanjem nepovoljnog omjera podjele koncesione naknade, a pri tome sve bez provođenja konsultacija u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način sa opštinama i Savezom opština i gradova u Federaciji Bosne i Hercegovine u procesu donošenja osporenog zakona, i podzakonskih akata povrijeđena su prava opština utvrđena članom 9. Evropske povelje. Osporenim zakonima, odnosno čl. 57.- 60. Zakona o koncesijama, u cijelosti je onemogućeno pravo neposrednog nadzora jedinica lokalne samouprave u dijelu provođenja istog, u smislu poštivanja odredbi ugovora o dodjeli koncesije. Navedeno pravo je dato koncesoru, odnosno u najčešćem slučaju resornom ministarstvu. Onemogućavanjem nadzora jedinicama lokalne samouprave nad provođenjem ugovora o koncesiji (neposredan pristup dokumentaciji o načinu vršenja prava od strane koncesionara, izvršavanje finansijskih obaveza itd.) istim su uskraćena prava da, u granicama zakona regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.

            Imajući u vidu sve navedeno, predlaže da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom se utvrđuje da je osporenim zakonima i odlukama Vlade Kantona 10 o utvrđivanju načina raspodjele prihoda od koncesije, povrijeđeno pravo Opštine Bosansko Grahovo na lokalnu samoupravu.

4. Relevantno pravo

A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Član IV.C.3.12. b)

            Odluke Ustavnog suda konačne su i obavezujuće, posebno kada:

            b) Sud utvrdi da zakon, usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propis Federacije ili bilo kojeg kantona, grada ili bilo koje opštine nije u skladu sa ovim ustavom. Taj ili drugi propis neće se primjenjivati, odnosno stupiti na snagu, osim ukoliko se izmijeni na način koji propiše Sud ili ukoliko Sud ne utvrdi prijelazna rješenja, koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci.

Amandman XCVI

U članu IV.C.10 iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:

"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."

Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);

B. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovin

 („Službene novine Federacije BiH“, br.: 6/95 i 37/03)

Član 5.

            Ustavni sud provodi postupak na osnovu odredaba ovog zakona, a u pitanjima koja nisu uređena ovim zakonom može shodno primijeniti odgovarajuća pravila procesnih zakona.

            Pravila postupka koja nisu utvrđena ovim zakonom propisat će se poslovnikom Ustavnog suda.

Član 26. stav 1.

            Ustavni sud na sjednici bez rasprave odlučuje o odbacivanju zahtjeva kad nije nadležan za odlučivanje o zahtjevu, kad podnosilac zahtjeva nije ovlašten za pokretanje postupka, kad zahtjev nije podnesen u zakonom predviđenom roku, kad je Ustavni sud o toj stvari već odlučio ili kad ne postoje druge procesne pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

Član 40.

            Usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propis organa federalne, kantonalne ili opštinske vlasti za koji Ustavni sud utvrdi da nije u skladu sa Ustavom neće se primjenjivati od dana objavljivanja presude Ustavnog suda u "Službenim novinama Federacije BiH", odnosno predloženi zakon ili drugi propis neće stupiti na snagu.

Zakon ili drugi propis iz stava 1. ovog člana primjenjivat će se odnosno stupit će na snagu od dana određenog u tom propisu ukoliko se izmijeni na način koji propiše Ustavni sud.

Uzimajući u obzir sve okolnosti koje su od interesa za zaštitu ustavnosti, a naročito posljedice koje utvrđeni nesklad proizvodi, odnose koji su uspostavljeni na osnovu takvog zakona ili drugog propisa, kao i interes pravne sigurnosti, Ustavni sud može utvrditi prijelazna rješenja koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci od dana objavljivanja presude Ustavnog suda u "Službenim novinama Federacije BiH" o utvrđenoj neskladnosti zakona ili drugog propisa sa Ustavom i o prijelaznim rješenjima.

 C. Poslovnik Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine

            („Službene novine Federacije BiH“, br.: 40/10, 18/16, 26/23 i 37/24)

Član 61. st. 1. i 2.

            Odluke suda su konačne i obavezujuće.

            Svi organi vlasti u Federaciji dužni su, u okviru svojih nadležnosti, provoditi odluke Suda.

 5. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije

            Presude br.: U-12/07 od 26.9.2007. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 82/07), U-29/18 od 5.5.2020. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 37/20) i U-13/22 od 9.5.2023. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 42/23).

6. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije

            Zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu, podnio je Načelnik Opštine Bosansko Grahovo. Prema odredbama člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud Federacije, a postupak pred Ustavnim sudom Federacije mogu pokrenuti opštine i gradovi, pa se konstatuje da je podnosilac zahtjeva ovlašten za pokretanje postupka pred ovim sudom.

            U postupku ispitivanja procesnih pretpostavki u ovom ustavnosudskom predmetu, utvrđeno je da je Ustavni sud Federacije dana 26.9.2007. godine donio Presudu broj: U-12/07 koja je objavljena u „Službenim novinama Federacije BiH“, broj: 82/07 dana 19.11.2007. godine. Navedenom Presudom Ustavni sud Federacije, je na zahtjev Načelnika Opštine Bosansko Grahovo utvrdio da je Zakonom o koncesijama povrijeđeno pravo opštine na lokalnu samoupravu. Pored toga, u pomenutoj Presudi, data je, kao prijelazno rješenje, mogućnost Skupštini Kantona 10 da u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja presude u „Službenim novinama Federacije BiH“  usaglasi odredbe Zakona o koncesijama sa članom 4. tačka 6. Evropske povelje, postupajući pri tome u skladu sa članom 56. Zakona o principima lokalne samouprave, do kada se ovaj zakon može primjenjivati. Naime, Ustavni sud Federacije je utvrdio da u konkretnom slučaju, prilikom donošenja Zakona o koncesijama, kantonalne vlasti nisu pravovremeno i na odgovarajući način konsultovale jedinice lokalne samouprave na svom području, iako su prema odredbama Evropske povelje bile dužne tako postupiti, s obzirom da se navedenim zakonom uređuju ona pitanja i oni odnosi za čije regulisanje opštine kao jedinice lokalne samouprave imaju značajan interes.

            Obzirom da je navedena presuda objavljena u "Službenim novinama Federacije BiH" dana 19.11.2007. godine, rok za prijelazno rješenje je istekao dana 19.5.2008. godine, do kada se Zakon o koncesijama mogao primjenjivati. Skupština Kantona 10, u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja presude, bila je dužna da usaglasi osporeni zakon sa principima iz Evropske povelje, pri čemu se trebala pridržavati pravila utvrđenih u članu 56. Zakona o principima lokalne samouprave. To zapravo znači da je Skupština Kantona 10 u cilju izvršenja pomenute presude Suda, trebala da donese novi Zakon o koncesijama poštujući principe iz člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave koji se odnose na način provođenja konsultacija sa jedinicama lokalne samouprave, odnosno člana 4. stav 6. Evropske povelje kojim je propisano da će lokalne vlasti biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.

            Međutim, očigledno je da Skupština Kantona 10 nije postupila po pomenutoj Presudi Ustavnog suda Federacije, već je naprotiv na sjednici održanoj dana 23.7.2008. godine donijela Zakon o dopunama Zakona o koncesijama koji je objavljen u „Narodnim novinama Kantona 10“, broj: 8/08 dana 18.8.2008. godine.

            Imajući u vidu naprijed navedeno činjenično stanje i navode podnosioca zahtjeva, odnosno da su osporeni Zakoni faktički i dalje u primjeni na teritoriji Kantona 10, a da je jasno da se Zakon o koncesijama po sili Ustava Federacije Bosne i Hercegovine više ne može primjenjivati, i da Zakon o dopunama Zakona o koncesijama zapravo predstavlja propis kojim je izvršena dopuna propisa koji se ne može primjenjivati, u ovom predmetu Ustavni sud Federacije nije dostavljao zahtjev na odgovor drugoj strani u postupku, jer se ovdje ne može govoriti o meritornom rješavanju ustavnosudskog predmeta, već isključivo o procesnopravnom pitanju koje Ustavni sud Federacije mora razriješiti.

            U vezi sa navedenim, Ustavni sud Federacije podsjeća da je donio Presudu broj:       U-29/18, od 5.5.2020. godine, koja je objavljena u „Službenim novinama Federacije BiH“ broj: 37/20, u kojoj je jasno definisao ustavnopravne posljedice i dejstvo odluka ovog suda koje su donesene po zahtjevima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu. U vezi navedenog, Ustavni sud Federacije upućuje  na poglavlje/podnaslov pomenute presude „Ustavnopravne posljedice i dejstvo odluka kojima je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu kao prethodno pitanje“.  Naime, kada se utvrdi povreda prava na lokalnu samoupravu, bez obzira na to da li u odnosu na jednu ili više jedinica lokalne samouprave, pravna posljedica takve odluke je da se isti propis ne može primjenjivati na teritoriji svih jedinica lokalne samouprave na koje se odnosi predmetni zakon, u okviru kantona kada je u pitanju kantonalni zakonodavac ili pak u okviru Federacije kada je u pitanju zakon ili propis koji donosi Parlament Federacije Bosne i Hercegovine u okviru svoje nadležnosti. To zahtijeva reakciju u vidu izvršenja ustavnosudske odluke od strane zakonodavca u jednom razumnom roku, ukoliko nije samom izrekom presude određeno drugačije. Ovim su precizno definisane pravne posljedice po zahtjevima za zaštitu lokalne samouprave, te je u tom smislu i relevantna odredba člana IV.C.3.12.b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Kada se utvrdi da zakon, usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propisi Federacije ili bilo kojeg kantona (ne spominje se grad i opština jer govorimo o posljedicama odluka po zahtjevima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu), taj ili drugi propis neće se primjenjivati, odnosno stupiti na snagu, osim ukoliko se izmijeni na način koji odredi Sud, ili ukoliko Sud ne utvrdi prijelazna rješenja koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci. Konačno, od dana objave presude u "Službenim novinama Federacije BiH" i odgovarajućim službenim glasilima u Federaciji Bosne i Hercegovine, presuda kojom je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu povodom nekog zakona ili odredbe zakona ili propisa koji je donesen na nivou kantona ili Federacije Bosne i Hercegovine, taj propis se neće primjenjivati. Svako drugo tumačenje pravnih posljedica i dejstva odluka ovog suda u postupcima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu bi dovelo do potpune pravne nestabilnosti i pravne anarhije.

            Dakle, u konkretnom slučaju, u odnosu na Zakon o koncesijama, a imajući u vidu naprijed navedeni stav Ustavnog suda Federacije, te da je Presudom ovog suda broj: U-12/07 od 26.9.2007. godine, utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu opštine u vezi sa Zakonom o koncesijama, a da se u konkretnom predmetu radi o zahtjevu u kojem se sa stanovišta zaštite prava na lokalnu samoupravu osporava isti Zakon, u pitanju je već presuđena stvar zbog čega je zahtjev u tom dijelu odbačen.

            Kada je u pitanju Zakon o dopunama Zakona o koncesijama, potrebno je istaći sljedeće.  Donošenjem Zakona o dopunama Zakona o koncesijama izvršena je dopuna propisa koji se prestao primjenjivati istekom prijelaznog rješenja. Dakle, došlo je do dopune propisa koji je neprimjenjiv i više ne egzistira u pravnom životu. Imajući u vidu naprijed navedeno, Zakon o dopunama Zakona o koncesijama je propis koji se ne može i ne smije primjenjivati shodno pravnom dejstvu i pravnim posljedicama Presude Ustavnog suda Federacije broj: U-12/07 od 26.9.2007. godine. Iz tih razloga, Ustavni sud Federacije je stava da je zahtjev podnosioca za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u odnosu na Zakon o dopunama Zakona o koncesijama potrebno odbiti.

            Takođe, Ustavni sud Federacije primjećuje da su osporeni Zakoni faktički i dalje u primjeni na teritoriji Kantona 10, te da, kako podnosilac zahtjeva navodi u zahtjevu, Vlada Kantona 10 „donosi odluke o raspodjeli prihoda opština na osnovu osporenih Zakona“. U vezi sa navedenim Ustavni sud Federacije upozorava nadležne organe da su odluke Ustavnog suda Federacije konačne i obavezujuće, te da su svi organi vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine dužni u okviru svojih nadležnosti provoditi odluke Suda.

Imajući u vidu sve izneseno, Ustavni sud Federacije odlučio je kao u izreci ove presude.

            Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, Mirko Milićević, prof.dr. Edin Muminović, Branimir Orašanin, dr.sc. Kata Senjak, Ajša Softić i mr.sc. Alen Taletović,  sudije Suda.    

 Predsjednica 

 Ustavnog suda Federacije

Bosne i Hercegovine 

Aleksandra Martinović, s. r.