Bosna i Hercegovina
FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE
USTAVNI SUD
FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Broj: U-48/22
Sarajevo, 24.10.2023. godine
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odlučujući o zahtjevu Općinskog načelnika Općine Glamoč za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u svezi sa Zakonom o šumama Kantona 10, na temelju članka IV.C.3.10. (3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u svezi s Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 24.10.2023. godine, donio je sljedeću
P R E S U D U
Utvrđuje se da je Zakonom o šumama Kantona 10 („Narodne novine Kantona 10“, broj: 4/14) povrijeđeno pravo Općine Glamoč na lokalnu samoupravu.
Daje se mogućnost Skupštini Kantona 10 da u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja ove presude u „Službenim novinama Federacije BiH“ i „Narodnim novinama Kantona 10“ uskladi Zakon iz točke 1. izreke ove presude sa Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o načelima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br.: 49/06 i 51/09) do kada se ovaj zakon može primjenjivati.
Presudu objaviti u „Službenim novinama Federacije BiH“ i „Narodnim novinama Kantona 10“.
O b r a z l o ž e nj e
1. Podnositelj zahtjeva i predmet zahtjeva
Općinski načelnik Općine Glamoč (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva) podneskom broj: 01-04-1-932/22 od 21.12.2022. godine podnio je Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud Federacije) zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu Općine Glamoč u svezi s primjenom Zakona o šumama Kantona 10 (u daljnjem tekstu: osporeni Zakon).
Sukladno s odredbama članka IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u svezi s Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Općinski načelnik Općine Glamoč ima ovlasti za pokretanje postupka za zaštitu prava na lokalnu samoupravu.
2. Stranke u postupku
Na temelju članka IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u svezi s Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, stranke u ovom postupku su podnositelj zahtjeva i Skupština Kantona 10, kao donositelj osporenog Zakona.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnositelj zahtjeva navodi da federalna vlast nije postupila po presudi Ustavnog suda Federacije broj: U-26/8 od 14.4.2009. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 36/09) kojom je utvrđeno „da je Zakonom o šumama („Službene novine Federacije BiH“, br.: 20/02, 29/03 i 37/04) povrijeđeno pravo općina na lokalnu samoupravu“, pa je oblast šumarstva zakonski neuređena godinama. Ističe da je Skupština Kantona 10, dana 28.2.2014. godine usvojila Zakon o šumama Kantona 10, koji je objavljen u „Narodnim novinama Kantona 10“, broj: 4/14. Poziva se na odredbe čl. III.2. h) i III.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine koje se odnose na način ostvarivanja nadležnosti federalne i kantonalne vlasti u oblasti korištenja prirodnih bogatstava. Smatra da je Kanton 10 donošenjem osporenog Zakona prekoračio svoje ustavne ovlasti, jer nije imao ustavni niti pravni temelj da samostalno uređuje oblast šumarstva. Dalje navodi, da ne postoji federalni zakon o šumama na temelju kojeg bi, a sukladno sa Ustavom, kanton mogao da crpi pravo donošenja zakona i bližeg uređenja oblasti šumarstva.
Dalje ističe, da je pravo na lokalnu samoupravu Općine Glamoč povrijeđeno zbog toga što prilikom donošenja osporenog Zakona, ova općina nije konzultirana u smislu članka 56. Zakona o načelima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Zakon o načelima lokalne samouprave) i članka 4. stavak 6. Europske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljnjem tekstu: Europska povelja). Navodi da nadležno Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva u Kantonu 10 u postupku donošenja osporenog Zakona, nije provelo konzultacije putem Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine, niti je organiziralo javnu raspravu po gradovima i općinama Kantona 10.
Pored navoda koji se odnose na povredu procedure u postupku donošenja osporenog Zakona, podnositelj zahtjeva i suštinski osporava njegove odredbe. Naime, u zahtjevu su citirani članak 44. i članak 45. st. 1. i 2. osporenog Zakona kojima je propisano da su šume i šumsko zemljište u državnom vlasništvu i u privatnom vlasništvu, kao i da državnim šumama i šumskim zemljištem upravlja ministarstvo pod uvjetima utvrđenim ovim zakonom. Zbog toga smatra da se jedinicama lokalne samouprave, koje također predstavljaju državu i to u obliku koji je najbliži građanima, oduzimaju prava u procesu upravljanja šumama i šumskim zemljištem, čime se grubo krši odredba članka 8. Zakona o načelima lokalne samouprave i to na način da se isključuje svaki utjecaj jedinice lokalne samouprave u ovom procesu. U zahtjevu se citira članak 71. osporenog Zakona, kojim je propisano da se sredstva iz članka 68. stavak 1. točka b) osporenog Zakona mogu trošiti samo za financiranje izgradnje, rekonstrukciju i održavanje infrastrukture na području jedinice lokalne samouprave, a prema planu koji donosi općinsko vijeće. Smatra da je citiranom odredbom osporenog Zakona izvršena gruba povreda članka 34. Zakona o načelima lokalne samouprave i članka 9. st. 5., 6. i 7. Europske povelje.
Podnositelj zahtjeva na kraju zahtjeva predlaže da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom će se utvrditi da je osporenim Zakonom povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Općine Glamoč. Također predlaže da Sud donese privremenu mjeru, kojom se Kantonu 10 zabranjuje poduzimanje svih radnji na sprovođenju i primjeni osporenog Zakona.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
Sukladno s člankom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktom broj: U-48/22 od 9.1.2023. godine, zatražio od Skupštine Kantona 10 da u roku od 30 dana, dostavi odgovor na zahtjev.
Skupština Kantona 10 nije dostavila odgovor na zahtjev podnositelja.
Također, sukladno s člankom 17. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavni sud Federacije je aktom broj: U-48/22 od 9.1.2023. godine, zatražio od Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine da obavijeste Sud da li su učestvovali u postupku konzultacija u ime ove jedinice lokalne samouprave u tijeku priprema, odnosno donošenja osporenog Zakona.
Savez općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine podneskom broj: 37/23 od 19.1.2023. godine, obavijestio je Ustavni sud Federacije da nije bio konzultiran u ime Općine Glamoč u postupku donošenja osporenog Zakona.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Članak III.2..h)
Federalna vlast i kantoni nadležni su za:
h) korištenje prirodnih bogatstava.
Članak III.3. (1) (2) i (3)
(1) Sukladno s potrebama, nadležnosti iz članka II.2. mogu biti ostvarene zajednički ili odvojeno ili od strane kantona koordinirano od federalne vlasti.
(2) U pogledu ovih nadležnosti kantoni i federalna vlast dogovaraju se na trajnoj osnovi.
(3) U vršenju ovih nadležnosti, kada se radi o zakonima i drugim propisima koji su obvezujući na području cijele Federacije sukladno s ovim ustavom i odlukama Parlamenta Federacije, federalna vlast će postupiti uzimajući u obzir kantonalne nadležnosti, različite situacije u pojedinim kantonima i potrebe za fleksibilnošću u provođenju. Federalna vlast ima pravo utvrđivati politiku i donositi zakone koji se tiču svake od svojih nadležnosti.“
Članak VI.2. (1)
(1) U općini se ostvaruje lokalna samouprava.
Amandman XVIII
Članak VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opća pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesuglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
Amandman XCVI
U članku IV.C.10 iza stavka (2) dodaje se novi stavak (3) koji glasi:
„(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti općine i gradovi, kao i udruženja općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev općinskog ili gradskog vijeća, načelnika općine ili gradonačelnika grada, ili udruženja općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine.“
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5).
Članak VI.6. stavak 1.(b)
Općinski načelnik nadležan je za:
......
b) provođenje općinske politike i izvršavanje općinskih propisa i delegiranih ili prenesenih nadležnosti općini od kantonalne i federalne vlasti;
.......
B. Europska povelja o lokalnoj samoupravi
Članak 4. st. 3. i 6.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
6. Lokalne vlasti biće konzultirane u najvećoj mogućoj mjeri, blagovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka u svim stvarima koje ih se direktno tiču.
Članak 9. st. 5., 6. i 7.
5. Potreba zaštite financijski slabijih lokalnih vlasti nalaže uspostavljanje odgovarajućih postupaka ili mjera financijskog izjednačavanja, s ciljem da se isprave posljedice nejednake distribucije izvora financiranja odnosno financijskog opterećenja lokalnih vlasti. Takvim postupcima ili mjerama ne mogu da se sužavaju prava lokalnih vlasti koje one imaju u okviru svoje nadležnosti.
6. Lokalne vlasti, na odgovarajući način, biće konzultirane u pogledu metoda na temelju kojeg će im biti dodijeljeni redistribuirani izvori financiranja.
7. Koliko god je to moguće, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima neće imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne može da se ugrozi diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlasti.
C. Zakon o načelima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
(„Službene novine Federacije BiH“, br.: 49/06 i 51/09)
Članak 8. st. 1., 2. i 3. alineja 10.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom i ima pravo baviti se svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnosti neke druge vlasti na temelju ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave spadaju:
......
- utvrđivanje politike upravljanja prirodnim resursima jedinice lokalne samouprave i raspodjela sredstava na temelju njihovog korištenja.
......
Članak 33.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na pokretnu i nepokretnu imovinu i na odgovarajuće izvore financiranja kojima slobodno raspolažu u okviru svojih ovlasti, kao i na sredstva za obavljanje delegiranih ili prenesenih poslova iz okvira prava i dužnosti viših tijela vlasti.
Članak 34. st. 1., 3. i 4.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene financijske izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti sukladno sa zakonom.
Financijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki prijenos novih funkcija biće praćen financijskim sredstvima potrebnim za njihovo izvršavanje.
Zakonodavac je dužan pribaviti mišljenje od Saveza općina i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na financijske obveze jedinica lokalne samouprave.
Članak 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri konzultirati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču.
Konzultiranje, u smislu iz prethodnog stavka ovog članka, federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza općina i gradova.
6. Sudbena praksa Ustavnog suda Federacije
Presude br.: U-46/13 od 13.5.2014. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 48/14), U-6/14 od 17.9.2014. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 91/14) i U-8/14 od 12.1.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj: 26/16).
7. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Analizom navoda iz zahtjeva, dostavljene obavijesti od strane Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine, te uvidom u sudbenu praksu Ustavnog suda Federacije, a u svjetlu relevantnog prava, utvrđeno je sljedeće činjenično stanje:
Navode podnositelja zahtjeva, kojima se osporava ustavna ovlast Kantona 10 za donošenje osporenog Zakona odnosno da samostalno uređuje oblast šumarstva, Ustavni sud Federacije nije razmatrao iz razloga jer se o istim izjasnio u presudi Ustavnog suda Federacije broj: U-13/15 od 23.3.2016. godine („Službene novine Federacije BiH“, broj: 49/16), kojom je utvrđeno da je Zakon o šumama Kantona 10 sukladno sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine i da je Skupština Kantona 10 imala ustavnu ovlast za njegovo donošenje.
Ustavni sud Federacije odlučujući o zahtjevu podnositelja, pošao je od odredbe članka VI.2.(1) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, kojom je utvrđeno da se u općinama ostvaruje lokalna samouprava. Člankom VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine utvrđeno je da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji Bosne i Hercegovine, te opća pravila međunarodnog prava, čine dio zakonodavstva Federacije Bosne i Hercegovine. Europska povelja, kao akt međunarodnog prava, ratificirana 1994. godine, kada je i stupila na snagu, sastavni je dio zakonodavstva u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Skupština Kantona 10 donijela je osporeni Zakon na sjednici održanoj dana 28.2.2014. godine, kojim je uredila očuvanje i zaštitu šuma i šumskog zemljišta, jačanje njihovih ekoloških funkcija, planiranje u šumarstvu i upravljanje šumama i šumskim zemljištem, ekonomske funkcije, financiranje biološke obnove i unapređivanje šuma na području Kantona 10, kao i druga pitanja od značaja za šume i šumska zemljišta (članak 1.)
Člankom 71. osporenog Zakona, propisan je način korištenja namjenskih sredstava jedinica lokalne samouprave, koja potiču od naknade za korištenje državnih šuma, propisane u članku 68. stavak (1) točka b) osporenog Zakona. Ta sredstva, sukladno s navedenom zakonskom odredbom, mogu se koristiti isključivo za izgradnju, rekonstrukciju i održavanje infrastrukture na području jedinice lokalne samouprave prema planu koji donosi općinsko vijeće. Ustavni sud Federacije konstatira da navedena zakonska rješenja mogu direktno utjecati na niz pitanja koja su od interesa za lokalnu samoupravu, a posebice na utvrđivanje politike raspodjele sredstava po osnovu njihovog načina korištenja i raspolaganja unutar općine. To se može posebno manifestirati u odnosu na planove razvoja jedinica lokalne samouprave i ostvarivanja uvjeta za gospodarski razvoj i zapošljavanje, te utvrđivanje i provođenje politike uređenja prostora i zaštite čovjekove okoline, vodozaštite i korištenja prirodnih resursa. U tom smislu, Ustavni sud Federacije smatra da je došlo do povrede prava na lokalnu samoupravu, imajući u vidu članak 34. stavak 1. Zakona o načelima lokalne samouprave, kojim je propisano da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće vlastite izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti, a sukladno sa zakonom. Člankom 9. stavak 7. Europske povelje određeno je da, koliko god je to moguće, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima neće imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono pravo vlasti da vodi politiku u okviru svojih ovlasti. Navedeno načelo Europske povelje nisu slijedila rješenja iz članka 71. osporenog Zakona. Naime, navedena zakonska odredba nije usklađena ni s odredbom članka 8. stavak 3. alineja 10. Zakona o načelima lokalne samouprave koja propisuje da utvrđivanje politike upravljanja prirodnim resursima jedinica lokalne samouprave i raspodjele sredstava ostvarenih na temelju njihovog korištenja, spadaju u vlastite nadležnosti jedinica lokalne samouprave.
Ustavni sud Federacije smatra da je došlo do povrede prava na lokalnu samoupravu zato što je člankom 45. stavak 2. osporenog Zakona, propisano da državnim šumama i šumskim zemljištima upravlja Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva. Takva odredba ne ostavlja prostora da se realizira pravo jedinica lokalne samouprave da kao vlasti koje su najbliže građanima participiraju u javnim poslovima sukladno s odredbom članka 4. stavak 3. Europske povelje, koja propisuje da će se „Javni poslovi po pravilu će se vršiti prije svega od onih vlasti koji su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast, vodit će se računa o obimu i prirodi posla kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti“.
Napominjemo, da je presudom Ustavnog suda Federacije broj: U-26/8 od 14.4.2009. godine utvrđeno da je Zakonom o šumama povrijeđeno pravo općina na lokalnu samoupravu i to prvenstveno iz razloga što jedinica lokalne samouprave nije konzultirana blagovremeno i na propisani način.
Ustavni sud Federacije utvrdio je da Skupština Kantona 10 u proceduri donošenja osporenog Zakona, nije postupila sukladno s člankom 56. Zakona o načelima lokalne samouprave, jer Općina Glamoč kao jedinica lokalne samouprave nije konzultirana putem Saveza općina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine, a što je protivno i načelnoj odredbi iz članka 4. točka 6. Europske povelje, koja utvrđuje da će jedinice lokalne samouprave biti konzultirane u najvećoj mogućoj mjeri, blagovremeno i na odgovarajući način u postupku pripremanja i donošenja odluka „o svim stvarima koje ih se direktno tiču“.
Cijeneći sve naprijed navedene okolnosti, Ustavni sud Federacije na temelju odredbe članka IV.C.3.12.b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, naložio je Skupštini Kantona 10 da u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja ove presude u „Službenim novinama Federacije BiH“ i „Narodnim novinama Kantona 10“, uskladi Zakon iz točke 1. izreke ove presude sa Europskom poveljom i Zakonom o načelima lokalne samouprave, do kada se ovaj zakon može primjenjivati.
Donošenjem odluke u meritumu, prestala je potreba za odlučivanjem o privremenoj mjeri.
Na temelju iznesenog odlučeno je kao u izreci ove presude.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je većinom glasova u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Mirjana Čučković, Mirko Milićević, prof.dr. Edin Muminović, dr.sc. Kata Senjak, Ajša Softić i mr.sc. Alen Taletović, suci Suda.
Predsjednica
Ustavnog suda Federacije
Bosne i Hercegovine
Aleksandra Martinović, v. r.